王贵松:论行政处罚的责任主义

选择字号:   本文共阅读 93 次 更新时间:2020-06-14 00:12:46

进入专题: 行政处罚   意志自由   责任条件   合法推定   结果责任  

王贵松  

   摘要:  只有行为人在实施违反行政管理秩序的行为时具有责任能力和责任条件,行政机关才能予以处罚,这就是行政处罚的责任主义。在我国过去的法律和理论上,对行政处罚多持结果责任的立场,只要客观行为违法即予处罚。根据宪法上人格尊严的要求,为了维护公民的意志自由、实现处罚的目的,行政处罚应当实行责任主义。我国《行政处罚法》应当确定以故意为原则的责任条件,再由特别法在具体情形中根据责任主义的要求,并考虑制裁有限性和行政效率等因素,对行政处罚是否允许以过失为责任条件逐一作出权衡判断。对于过失的认定,不应实行过错推定原则,而仍应由行政机关承担举证责任,行政机关可以在行为人没有达到一般注意义务的要求时,考察行为人有无正当理由而作出认定。

   关键词:  行政处罚;意志自由;责任条件;合法推定;结果责任

   行政机关对私人违反行政管理秩序的行为予以处罚,应具备以下三个要件:第一,私人的行为违反行政法上的义务,符合行政处罚的法定要件,具有违法性;第二,该私人行为欠缺阻却违法事由(依法而行、正当防卫、紧急避险等);第三,该私人行为应受到行政处罚,欠缺阻却责任事由(责任能力、期待可能性等)。[1]其中,第一个要件中是否包括行为人的主观过错(主观的违法要素),成为是否采取了责任主义或责任原则的重要标志。所谓责任主义是指,“对于行为人的行为,只有在以责任能力以及故意或过失为要件能够对行为人进行非难时才肯定该行为人之责任的原则”。[2]我国《行政处罚法》规定了责任能力,对于主观过错问题却并未作一般性规定,主观过错便成为责任主义的重点所在。理论界和实务界对此争议不断,因而我国《行政处罚法》在修改之际应当予以回应。笔者于本文中拟先从实定法的角度归纳整理,把握主观过错在行政处罚中的现实地位,再从域外立法例和学理上分析是否应当采取责任主义、采取责任主义可能的困难及其应对。

  

   一、我国行政处罚中主观过错的三种地位

   在我国目前的行政处罚实践中,私人的主观过错大致有三种地位:一是作为行政处罚构成要件的要素之一;二是并非行政处罚的构成要件,但作为从轻或减轻行政处罚的考虑因素之一;三是不考虑主观过错,符合构成要件就予以处罚。

   (一)以故意为构成要件的要素

   在1996年制定我国《行政处罚法》之前,我国学界就有不少责任主义的相关讨论,但我国《行政处罚法》最终仅有责任能力的规定(25条和第26条关于不满14周岁者、精神病人不予行政处罚,从轻或者减轻行政处罚的规定),并没有责任条件(故意过失)的规定。然而,没有在我国《行政处罚法》上作出一般规定,不等于说行政处罚就无需考虑行为人的责任条件,因为行政处罚所依据的法律法规可能规定了主观要素。[3]应当说,这在很多领域都有例证,下面笔者仅以治安管理处罚领域为例予以说明。

   我国《治安管理处罚法》第三章以54个条文规定违反治安管理的行为和处罚,其中存在诸多类型的违法故意规定。第一,明确要求行为人有“故意”的“故意型”规定有11处。[4]第二,要求行为人明知某种情况的“明知型”规定有6处。[5]第三,要求行为人有特定目的的“目的型”规定有1处(即该法第49条的“以营利为目的,为赌博提供条件的,或者参与赌博赌资较大的”)。另外,还有构成诸如盗窃、殴打、猥亵、遗弃、虐待、侮辱诽谤、招摇撞骗、煽动、诱骗、伪造变造等诸多行为也明显要有故意,拒不”、“擅自”、“不听劝阻”等情形亦是如此。

   另外,公安部于2007年1月8日发布的《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释(二)》(共通字[2007]1号)2条将未达目的违反治安管理行为分为准备工具和制造条件、自动放弃实施或者自动有效地防止结果发生、已经着手实施但由于本人意志以外的原因而未得逞等三种情形,并分别规定了不予处罚、减轻处罚或者从轻处罚的处理方式。从理论上说,预备、中止、未遂都是故意违法的形态。这些形态“都以行为人积极追求危害结果为标志。正是行为人希望危害结果发生,当客观事实未实现行为人的意图时,才可能违背行为人的意志而‘未得逞’”。[6]

   (二)以有无故意为处罚轻重的考虑因素

   实务中,即使法律上没有规定故意的要件,行政处罚也并非完全不考虑主观因素。行政机关有时将没有主观故意作为从轻或者减轻行政处罚的考虑因素之一,即没有故意是责任减轻事由。这种做法能让有无主观过错对行政处罚的幅度产生影响,但不改变是否处罚的决定。例如,在苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案中,江苏省高级人民法院认为:“工商行政机关在行使该自由裁量权时,应当根据行政处罚法第四条第二款确立的‘过罚相当原则’,综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素,决定是否对相对人并处罚款。”[7]与我国《行政处罚法》4条第2款相比,江苏省高级人民法院在此案中增加了“相对人的主观过错程度”这一考虑因素。又如,2020年1月3日发布的《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》(国市监法[2019]244号)指出,“当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的”, “可以依法从轻或者减轻行政处罚”。另外,对于人大代表建议中提到的我国《反不正当竞争法》“虚假宣传”行政处罚下限过高问题,国家市场监督管理总局认为,在充分考虑主观故意、客观行为、社会危害后果等因素基础上,认定不正当竞争行为是否有从轻、减轻或不予处罚的情形。[8]与我国《行政处罚法》27条第1款依法从轻或者减轻的情形相比,国家市场监督管理总局在此增加了“主观故意”这一考虑因素。换一个角度来说,行为人没有故意,而只是过失违法,可能从轻或减轻处罚。

   (三)完全不考虑主观过错

   如果法律的构成要件并未规定故意,行政机关在作出行政处罚时往往就完全不予考虑。例如,国务院发布的《禁止使用童工规定》6条第1款第1句规定:“用人单位使用童工的,由劳动保障行政部门按照每使用一名童工每月处5000元罚款的标准给予处罚。”在希格电子工业(上海)有限公司诉上海市闵行区人力资源和社会保障局劳动和社会保障案中,希格电子工业(上海)有限公司招录了一名使用假身份证的童工,被上海市闵行区人力资源和社会保障局处罚。上海市闵行区人力资源和社会保障局认为,公司以自己在主观上没有违法故意作为不构成违法的理由于法无据,《禁止使用童工规定》和我国《行政处罚法》中并无类似的但书条款;行政处罚决定确认的是用人单位使用童工,禁止使用童工的法律规定不考虑主观故意,只要客观使用了,不管恶意还是误用,均要受处罚。上海市闵行区人力资源和社会保障局的这一辩解意见也为法院所采信。[9]

   (四)小结

   上述三种做法又可以分为两类,第一种做法是采取责任主义的做法,第二种、第三种是采取结果责任的做法。这里所说的结果责任,是指无论行为人有无故意过失,只要客观上发生了合法权益侵害或者合法权益侵害的危险,就要承担法律责任。在采取责任主义的行政处罚中,主观过错不仅是处罚轻重的考虑因素,而且是决定作出处罚的重要因素之一;在结果责任之下,主观过错只可能是处罚轻重的考虑因素。究竟哪一种做法更为可取,需要在理论上作出澄清和判断。

  

   二、我国行政处罚采取结果责任主义的历史与理论依据

   在我国行政处罚的归责原则上,结果责任居于主导地位,1949年前后都是如此(不过这一立场在后来的我国台湾地区发生了变化)。

   (一)1949年前的立法例

   我国自清末以来,便采取违警罚法与刑事法分立的做法。1905年,仿照日本1883年改定刑律第四编违警罪的体制,制定了《违警罪章程》,开创出违警罚法的先例。1908年制定的《违警律》已成为独立的法典,该法第15条和第16条规定了责任能力问题(有心疾者、未满15岁者不罚),并无故意过失的规定。然而,该法第18条规定,“犯本律各款未成者不论”,即未遂者不予处罚。

   1915年,北洋政府的参政院改《违警律》为《违警罚法》,共9章53条,内容较为完备。在行政处罚的归责原则上,该法与之前的做法保持一致。其第3条规定,“未满12岁违警者不处罚,但须告知其父兄或抚养人责令自行管束”;第4条第1款规定,“精神病人违警者不处罚,但精神病间断时之行为,不在此限”。该法仅仅规定了责任能力问题,而没有故意过失的规定。该法第7条规定,“违警未遂者不处罚”。1926年,《违警罚则》公布施行,增列分则篇“违警行为”,补充了《违警罚法》的不足。

   1928年,与《刑法》公布相伴,南京国民政府公布施行新的《违警罚法》,内容上大致延续了1915年《违警罚法》。然而,在责任能力上,该新法将违警责任年龄修改为13岁,即“未满13岁违警者不处罚”;将“精神病人”修改为“心神丧失人”。1935年新《刑法》施行,《违警罚法》着手修正,至1943年立法院审议通过全新的《违警罚法》(1943年9月3日经国民政府公布,同年10月1日起施行)。该法(第二章)“违警责任”第9条规定:“违警行为,不问出于故意或过失,均应处罚。但出于过失者,得减轻之。”这是中国法首次就违警行为的责任条件作出明确规定,否定了故意过失的必要性,同时将过失作为减轻处罚的考虑因素。该法在第10条对责任能力作出规定,将责任年龄提高到14岁,心神丧失者的违警行为仍然不予处罚。

   之所以采取结果责任原则,其理由在于:“刑法之规定注重处罚侵害法益之行为,法益为法律所保护之利益,对于法益为具体之侵害时,则为刑法所必加处刑之对象。反之,违警罚法之规定,则注重一定行为之命令或禁止,故普通犯罪以处罚‘故意’为原则,处罚‘过失’为例外,而违警行为则不问故意或过失,均加处罚之。”[10]然而,主观状态也并非完全没有意义。“惟行为违法与否,仍当就行为本身衡量,其违法性之轻重,则必深究行为者之心理状态始可定论。是又未可完全忽视恶性之问题。故近代立法除采客观主义外,仍兼顾主观主义,目的在使罪刑相当,情理得平,新法秉此原则,故复增列过失违警行为得减轻处罚之规定。”[11]

   (二)我国台湾地区的规定

   在我国台湾地区“行政法院”过去的“判例”规定中,延续着南京国民政府时期的立场,行政罚不以故意或过失为责任条件。对此,1991年3月8日,(“司法院”)“大法官会议释字第275号”指出:“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为,法律无特别规定时,虽不以出于故意为必要,仍须以过失为其责任条件。但应受行政罚之行为,仅须违反禁止规定或作为义务,而不以发生损害或危险为其要件者,推定为有过失,于行为人不能举证证明自己无过失时,即应受处罚。”[12]该解释采取了责任主义,并适用过失推定原则。不过,“大法官”杨建华发表了“部分不同意见书”,认为:“惟过失之推定,必须斟酌各个应受行政罚行为之性质,在各该法律中就有必要之部分分别明文规定,始足保障人民之权利。”

   2005年,我国台湾地区“行政罚法”公布,其第7条第1款规定,“违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者,不予处罚”;第9条对责任能力的规定是,未满14岁人的行为,或者行为时因精神障碍或其它心智缺陷,致不能辨识其行为违法或欠缺依其辨识而行为的能力,不予处罚。这就明确采取了责任主义的立场,并舍弃了过失推定原则。

不过,值得注意的是,1991年6月29日我国台湾地区“社会秩序维护法”公布施行,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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