赵宏:疫情防控下个人的权利限缩与边界

选择字号:   本文共阅读 1192 次 更新时间:2020-06-14 00:05:35

进入专题: 应急状态   权利限制   法律保留   比例原则   人性尊严  

赵宏  

   摘要:  在我国目前已进入防控新冠肺炎疫情的应急状态下,个体权利因为《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定而受到限缩。受到限缩的权利尤其包括个体的人身自由、财产权和经营自主权等。但即使是基于疫情防控的公益目的,公权机关对个体的权利限制也并非毫无限度。应急状态下的限权措施受到法律保留、比例原则、禁止不当联结以及核心权利保障等诸多原则的限制,而这些限制最终都指向对个体人性尊严的保障。这些限制构成了疫情防控下个体权利收缩的边界,也同时确保了抗疫工作能够在法治的框架下有序进行,确保了个体因为疫情防控而受到的权利限缩,最终不致演变为对其权利的彻底排除和掏空。

   关键词:  应急状态;权利限制;法律保留;比例原则;人性尊严

   2019年12月初,武汉首次发现新冠病毒肺炎病例,但从武汉市卫健委在12月31日发布公告强调不存在“人传人”现象,再到2020年1月21日国家卫健委发布公告将新冠病毒肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,一场艰难的疫情防控战在疫情出现快2个月后正式开始。因为前期疫情信息公开的延宕,在国家开始采取应急举措予以应对时,疫情已经开始在全国范围内广泛扩散,这也给防控工作带来了巨大的压力。

   在这种巨大压力下,很多地方政府开始纷纷采取各种“硬核”应对方法。例如曝光湖北和武汉返乡人员的个人信息,甚至向社会发布通告,对武汉返乡而未予登记的人员进行悬赏举报,悬赏酬劳从现金到口罩等应急物质不等;再如严禁湖北或武汉返回人员进入城市小区,甚至在各个小区悬挂指示,责令外地返回人员原路返回,劝返不成的则一律送隔离中心隔离,高昂费用由本人承担;而为阻断病毒传播,封村断路防堵外地人进入或采取其他极端的做法,更成为很多村镇广泛流行的应急手段。除国家公权机关外,对病毒的恐惧同样使很多公众滋生极端的恐鄂情绪。基于这种情绪,很多宾馆酒店拒绝湖北人入住,很多小区的物业除派驻保安强制检查进入小区的人员的身份证件,并坚拒湖北人员进入外,还强行将已经返回的湖北人员反锁家中,禁止其外出。更有甚者,武汉市市长在武汉封城后宣称,在封城之前已有500万人因为春节和疫情影响离开武汉,这一重磅消息使很多网友自此也开始了对这些“出逃者”的集体道德谴责。对病毒的恐惧俨然也变成对湖北人和武汉人的污名和歧视。

   国家机关防控措施的失范和公众的非理性情绪都在很大程度上触及个体权利。本文无意从道德上对某些个体因为非理性的“恐鄂”就对湖北人和武汉人采取的无差别歧视进行评价,法律也无法要求每个个体在灾难和不幸来临时,都还能对他人保有同理心和共情力。但公权机关在防控疫情上的失范和部分公众的非理性,却激发我们从法律上思考如下问题:在传染病疫情暴发等紧急状态发生时,个体权利的确会因疫情防控而受到必要限缩,但这种限缩也应具有一定的界限。权利限制边界的存在为公权机关选择合法适宜的应急手段提供指引,也避免了个体权利因为紧急状态的出现而被取消和排除,并彻底沦为公卫防疫的工具。基于上述思考,本文首先从实定法出发总结个体在疫情防控这一应急状态下可能受到的权利限缩,在此基础上,结合实定法规定和基本权教义学探讨这些权利限缩的边界,并以其为标尺来重新评估诸多现有疫情防控措施的正当性。

  

   一、疫情防控下个体的权利限缩

   个体虽然平等地享有基本权,但其权利却会因国家利益、公共利益和他人权利的保护需要而受到限制,在特定情形例如突发公共卫生事件发生时甚至受到削减和限缩,这一点放在任何宪法文化之下都能获得理解。我国《宪法》51条同样规定,“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”。这一条款作为公民基本权的概括性限制条款,同样授权国家机关可因国家利益、社会利益、集体利益及他人利益的保护需要而限制公民的自由。从基本权原理而言,正当的基本权限制首先须满足实质层面的公益目的的检验。规定这一实质标准的正是宪法和法律中的公益目的条款。公益目的条款首先授权立法者可基于公益保护而限制公民的基本权,但另一方面它也同样限制立法者唯有出于必要的公益目的,始得限制公民的基本权。具体到公卫防疫之下,疫情防控的目的在于对公众健康和公共安全的防护,这当然属于公共利益的保护范畴,而且在传染病肆虐时,这种公益又面临迫切的保护需要。基于这种保护需要,个人权利在疫情防控的背景下会受到限缩也有理有据。也正是基于上述逻辑,《传染病防治法》首先在1条申明,本法的目的在于“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康和公共卫生”,接下来则在第12条强调了在传染病防治期间,为上述公益目的而对个人权利的一般性限制,即“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况”。

   除实质理由外,对公民权利的限制一般还需法律的形式依据。如果说公益目的条款强调的是国家对基本权限制的“目的许可性”,形式标准则要求国家限制基本权的“工具许可性”[1]。我国对传染病疫情防控的法律规范除《传染病防治法》外,还有《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。它们也同样提供了个人在疫情防控下权利受限的主要法律依据。两部法律规范涉及个人在疫情发生时权利受到缩减的条文主要包括《传染病防治法》12条、第27条、第39条、第42条、第43条、第44条、第45条,[2]及《突发事件应对法》49条[3]。

   上述条文授权有权机关为防控传染病疫情而采取必要的应急手段。根据宪法的一般原理,国家公权机关采取常规手段之外的应急机制,涉及公民的基本权的,属法律保留事项,应有法律的授权依据。因此,上述规定同样能够被理解为是公权机关在《传染病防治法》和《突发事件应对法》的授权下,可对公民自由予以正当限制。

   根据上述条文,个体基于疫情防控等应急措施而受到限缩的权利主要包括:

   其一,人身自由。人身自由首先包含个人的行动自由,而出行自由无疑是行动自由的首要表现。我国宪法虽未明确列举公民的迁徙自由,但这一自由在学理上也被认为自然地包含于概括性的人权条款,即《宪法》33条规定的“国家尊重和保障人权”的条款中。[4]在武汉等城市封城后,机场火车站等离汉通道全部关闭,市民无特殊原因不能再离开武汉。而在城区,全市公交、地铁、轮渡、长途客运同样暂停运营,市民在本市内的出行自由同样受到缩减。除出行自由外,病人、病原携带者以及疑似患者必须接受隔离治疗或隔离观察,同样属于对其人身自由予以限制的手段。限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动,关闭或是限制使用有关场所、中止人群密集的活动,以及进行卫生检疫等也会首先涉及个人的人身自由。

   其二,财产权和经营自主权。除人身自由明显受到限制外,因停工、停业同样受到缩减的还包括个体的经营自由权以及与之相关的财产权。而政府对私人房屋、交通工具以及相关设施、设备等的征用措施,以及控制或扑杀染疫野生动物、家畜家禽、封闭可能造成传染病扩散的场所等,也同样会涉及公民的财产权。

   其三,附着于人身自由和财产权之上的其他权利。例如限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动,在影响个体的行动自由时同样可能涉及演出人员的艺术自由,停课同样会影响教师的职业自由和学生的受教育权等。

  

   二、疫情防控下权利限缩的边界

   公权机关可基于正当理由对公民的基本权予以限制,但任何对基本权的限制都必须遵循一定的原则,符合一定的限度,这一原则即使是在紧急状态之下也同样需要恪守,否则对个体权利的限制最终就会演变为对权利的彻底掏空和排除。

   对基本权的限制必须附加一定限制,否则此种限制很容易就会成为公权机关践踏人权的正当理由,这一启示尤其来自二战后德国的基本权教义学。德国战前的魏玛宪法对公民权利的规定不可谓不充分,却在面对纳粹专权时完全丧失效用。纳粹甚至以国家进入紧急状态为由彻底取消了公民的基本权。鉴于这一深刻教训,德国在二战后制定《基本法》时,“若要设定对基本权的限制,就必须同时设定对这些限制的限制”[5]成为立宪者的一致共识。这一思考不仅反映于德国《基本法》基本权限制条款的构造设计上,同样凝结于基本权教义学当中,此后更成为我们评价基本权限制是否正当的重要基准。[6]

   (一)法律保留

   基本权的限制只能由法律作出,行政对基本权的干预必须具有法律的明确授权。这一要求最初是19世纪公民为对抗行政专制而提出,沿用至今都是权衡基本权限制是否正当的首要标尺。如上文所述,目前公权机关基于疫情防控目的而对公民权利予以限制的法律依据主要在于《传染病防治法》、《突发公共事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》,这些法律也成为我们权衡限权措施是否合法的法律依据。

   1.法律保留与应急防控的矛盾

   但伴随疫情的蔓延,很多地方政府已开始在上述法律基础上对应急手段和限权措施不断“加码”。例如抗疫初期很多城市相继规定,“社区小区100%实行围合封闭式管理……对目前仍在湖北的小区住户,社区一律会同相关单位通知其暂不返回,已经返回的要严格执行居家隔离”[7]。在全国小区相继普遍进行封闭式管理,要求无出入证不得进入小区后,湖北省十堰市张湾区宣布自2月12日起实施“战时管制”,管制期间“所有楼栋一律实施全封闭管理,所有居民非医护人员及基本民生保障从业人员,不得出入楼栋。居民基本生活必需物资由乡镇、街办及村(居)会负责定时定量、定品种定价格配送”[8]。至2月16日湖北孝感再升级管控措施,“严禁城乡居民外出,违反命令的一律处以10日或以下行政拘留,一律纳入失信人员名单”。[9]

   上述不断升级的管控举措大多都是以行政规范性文件作出,但其所规定的要求居民闭门不出,不得在村湾遛弯、闲聊,不得驾驶车辆出入小区等限权措施,却大大超出了《传染病防治法》、《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应对条例》的授权范围。从法律保留角度而言并不妥当。此处也凸显一个核心问题:当传染病疫情等突发事件发生时,法律保留原则是否应彻底向应急防控的公益目的退让,应急状态是否就可以完全稀释法律保留,并正当化所有并非由立法机关发布的或者完全超出法律授权范围的限权措施?这一问题的矛盾又在于:要求所有限权措施都需有立法者授权,对于疫情防控的确也许会产生迟滞;但彻底放弃法律保留的要求,却会让防控措施最终毫无边界和限度,并彻底滑向失范和无序。前者从发生可能来看只具有或然性,而后者却具有确定性和必然性。因此,法律保留作为限制权利的首要正当性基准,即使在疫情防控这种应急状态下也不容轻易放弃。

   2.概括授权的问题

这里存在争议的还包括,《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》中的下述条文能否成为上述超出范围的应急措施的授权依据。《突发公共卫生事件应急条例》3条规定:“突发事件发生后,国务院设定全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成。国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”第4条规定:“突发事件发生后,省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部。省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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