周少来:“权力过密化”:乡村治理结构性问题及其转型

选择字号:   本文共阅读 561 次 更新时间:2020-06-11 23:53:25

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周少来  
最终导致了“社会的国家化”和“乡村的离散化”。正是在流动性社会加剧和乡村共同体解体的社会转型时期,国家行为推动的精准扶贫和乡村振兴战略加快提速,乡村社会治理和发展面临着一系列急迫而艰难的任务,国家权力的全面下沉和全面渗透正当其时。集中力量办大事的制度优势转化为国家治理的制度潜能。各种各样的乡村治理任务不断下放和落实于乡村社会:精准扶贫、美丽乡村建设、生态环境保护、社会综治维稳、农民社会保障、乡村道路建设、乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村组织振兴等,所有这些任务和项目都面临着时间紧、任务重、压力大的共同问题。

   时间紧,是指完成任务时间上的赶时、超时。例如,党中央规定的2020年完成脱贫攻坚任务,此前一些省级党委把完成时间提前到2019年,有些甚至提前到2018年完成。同时,各个县级政府和乡镇政府为了留够更多的“机动时间”和“回旋余地”,也会把完成任务的时间更加提前。因此各地县级政府和乡镇政府普遍给贫困村派驻“第一书记”和扶贫工作队的动机更有出于“赶超”的考虑。任务重,是指从精准扶贫、综治维稳、农民社会保障到乡村振兴,几十项项目 最终的落实单位和实施对象都离不开乡村社会的农民家庭和个体。但在乡村社会流动性加剧和“空心化”严重的约束下,乡村振兴“中坚力量”严重缺失,这在不发达农村更为突出。所以县乡两级的党政力量普遍深入乡村亲自实施了各种各样的繁重任务。压力大,是指中央考核省级政府,省级政府考核市县级政府,市县级政府考核乡镇政府,乡镇政府成为各种行政责任的最终政府落实单位。为了保证完成任务和“转移压力”,一些乡镇政府便利用“权力链条”把压力和责任“下卸”给自治性的村级组织。这便是近几年来,全国各地乡镇政府普遍实施考核村级组织干部的“施压办法”,其日常考核和年终考核的成绩直接决定着该村党支部书记和村委会主任的个人工资补贴和奖金,也可能决定着未来本村得到上级政府项目的多少和资助的大小。

   以上只是乡村“权力过密化”的宏观制度背景,其具体落实和实现的体制机制则更为复杂细密,也更为隐秘。简单来说,主要包括层层加码施压、层层下放责任和层层检查监督。

   一是层层加码施压。在中央对省级、省级对市级、市级对县级层层加码的机制下,“动员式”“集中式”治理的机制压力最终还是传递到县级和乡镇政府。县、乡两级党委政府,为了尽快地、保质保量地完成各种任务和项目,一方面从县、乡两级党政部门中抽调精干力量组成第一书记队伍和扶贫工作队,把国家化的党政权力直接下派并深入老百姓的家门口和家中;另一方面把自治性乡村组织“行政化”,通过“权力链条”影响乡村自治权力,并通过签订完成任务的各种责任书和考核表,在完成时间、完成数量和完成质量上进一步加码施压,以便为县、乡政府留有更多的“机动时间”,把完成任务和落实责任加码施加在第一书记、驻村干部和村级组织头上。这便导致了越来越多的“权力进村”现象和趋势,“项目任务”带动“权力进村”,“项目任务”逼迫“权力进村”。

   二是层层下放责任。通过层层签订的各种各样党政责任书和项目实施责任书,中央和省级政府追查县级政府的责任,县级政府通过各种党政责任书追查乡镇政府的责任。乡镇政府则通过与乡村干部(包括上级派来的驻村干部和本村两委干部)签订各种责任书,把精准扶贫和乡村振兴的各种任务,通过权力链条和项目责任书将大部分责任下放到乡村干部头上。乡镇政府和驻村包村干部通过这样的方式,以及掌控本村两委干部的考核和工资待遇,影响了自治性组织的权力和行为,造成国家化权力对自治性权力的覆盖和影响。

   三是层层检查监督。通过以上的权力施压机制和责任下放机制,县、乡两级政府的一项工作,便是对乡镇政府和村级组织(包括驻村第一书记和驻村工作队)的检查监督。如果说驻村第一书记、驻村工作队的“权力进村”是日常化、制度化、正式化的“权力过密化”,那么来自省级、市级、县级及乡镇的各式各样的“检查监督”,对传统乡村社会宁静封闭的“无为政治”来说,就是临时性、经常性、非正式的“权力过密化”。“常驻村庄的权力”加上“经常进村的权力”,以及国家化、行政化权力对自组织、自治性乡村权力的替代和覆盖,一起构成了“过渡拥挤”的乡村“权力过密化”。

  

   4 “权力过密化”的制度性效应

   多重权力进入乡村导致“权力过密化”,从现代化发展视角来看,一方面表明国家发展战略对乡村问题的高度重视,亟待改变从乡村贫困到乡村振兴的一系列困境和问题;另一方面,伴随而来的国家权力的不断下沉,各级国家权力代表已进入民众的家门口。从制度性效应来看,“权力过密化”的影响和后果,可以从正向和负向两个方面来考察。

   4.1 “权力过密化”的正向效应

   “权力过密化”适应从精准扶贫到乡村振兴的一系列国家发展战略,是国家重整乡村社会和推动乡村现代化发展的国家举措,是保障各项时间紧、任务重、压力大的重大工程和项目实施的制度性工具。“权力过密化”的正向效应主要包括: 一是有利于组织整合能力的提升。组织整合和组织协调是组织能力的制度基础,为了快速推进各项乡村发展工程,各种组织进入乡村。既有市县下派的第一书记,也有市县乡选派的包村干部,还有县乡选派的驻村工作队,加上本村的两委组织及其他自主性组织,多重组织的叠加需要有效的组织整合和协调。以执政党为领导核心的基层党组织自然成为组织整合的核心,以第一书记为中心整合政党组织、行政性组织、半行政化组织和自治性组织,形成组织和动员乡村社会的组织领导中心。

   二是有利于社会动员能力的加强。组织群众和动员群众是中国共产党的重要领导方式,是发动群众参与社会治理的行动策略,也是基层政府所熟悉和惯用的治理手段。在新的历史时期,急迫的发展任务和治理重任,更使“集中式治理”“动员式治理”在乡村治理中大行其道。所以历史上所熟悉的“下派书记”“下派工作队”“包村包片”等社会动员方式,得以在近年来被各个地方和基层政府普遍使用。这种以党政组织“行政性介入”为通道,以科层化强制性命令为基础的社会动员,使“一体贯通式”的社会动员能力得以极大加强。

   三是有利于政策执行能力的强化。从中央到省、市、县和乡镇,各种乡村振兴的国家政策和项目最终都需要在基层乡村得到落实,所以政策执行能力是政策目标落实的保障。而组织进村和权力进村成为强化政策执行能力的最常用手段,所以全国各地县乡政府普遍“党支部瘫痪村、村委会不强村、极度贫困村、宗族和黑恶势力强势村和问题矛盾突出村”等,派出精干的第一书记和帮扶工作队。在强制性组织整合和权力整合支持下,基层乡村社会的政策执行能力得以极大强化。

   四是有利于乡村治理能力的提升。正是由于多重的组织力量、权力资源和项目资金进入乡村,在党政力量的统合下,在行政性命令的指挥下,以行政化权力为主导的乡村治理能力得以短时间内极大剧增。这从“村村通工程”、贫困户精准识别和精准脱贫、乡村禁烧秸秆、乡村垃圾处理、土地征用和拆迁、工程移民搬迁、宅基地整治和“土地增减挂钩”等一系列任务的实施落实中可以看到。同时,在精准扶贫任务2020年即将完成,乡村振兴全面展开的新形势下,这种依靠组织叠加、人员叠加、职权叠加和资源叠加等“权力过密化”的举措,党政统合型一体推进乡村治理能力提升的制度路径,还将在很长一段时间内得以继续强化。

   4.2 “权力过密化"的负向效应

   “权力过密化”在通过组织整合和能力提升推进乡村治理的同时,也附带和隐藏着不少的制度负效应,其长期性的负面影响和制度性效应也将逐步显现,这在全国各地的实地调研中也得到不同程度的证实。

   一是乡村“权力内卷化”趋势。如同黄宗智指出的那样,单位土地上劳动力的无限投入,导致单位劳动力(单位工作日)边际报酬递减一样。乡村社会“权力的过密化”也容易导致“权力的内卷化”,以及单位权力的边际收益递减。换言之,各种权力的覆盖遮蔽、冲突内耗和效应对冲,使得每一种权力的权力潜能和作用不能够得到最优的发挥。这体现在乡村权力的相互替代、相互叠加、相互冲突和相互抵消中。在乡村社会的治理中,有县级党政部门权力、乡镇党政部门权力等间接性权力,也有常驻村庄的第一书记、驻村工作队、村党支部、村委会、村务监督委员会、村民代表大会等直接性权力。以第一书记为核心的党政统合权力的“一支独大”,容易替代和覆盖自治性组织和广大村民的自治权力。也就是说,党政权力效用得到极大发挥,自治性权力的效用就会在无形中“被抑制”缩减。各种权力之间的定位不明、边界不清和功能不显,更使“权力内卷化”效应更加凸显。这也是多年来基层群众自治权利和基层民主受到挤压和萎缩的制度性根源。

   二是乡村治理成本急剧增加。组织叠加和人员叠加导致治理成本增加,因为任何组织和人员都需要一定的运作经费作保障。第一,上级党政部门下派的第一书记和驻村工作队,其工作经费和工资福利都需要原单位来支付,空缺的原工作岗位和业务就需要再聘用和借调其他人员来填补,这会增加原单位的行政成本。第二,行政村两委干部的补贴待遇逐渐“工资化”,随着国家权力的不断下沉,作为自治组织的村两委干部几乎完全被“行政化”。既然已被“行政化”,也就需要“行政化工资”加以支持保障,这便是东中西部各地政府普遍把村支部书记和村主任“工资”纳入县乡两级财政的根源。“村干部报酬工资化”由西部地区的每年1万~2万元,到中部地区的3万~5万元,再到沿海发达地区的10万~20万元。第三,村级行政化公务费用增加,村级办公场所标准化提升(一般都有300平方米~500平方米的办公用房),电脑复印机等现代办公设备,甚至配备有专门的后勤服务人员。据《半月谈》报道:中部地区某村干部统计,一个星期要打印3000页汇报材料。乡村治理成本的增加,将在未来经济形势走低的大环境压力下,更加对乡村治理结构提出制度性制约和挑战。

   三是权力替代和权力覆盖。“权力过密化”是以组织和人员的叠加和覆盖为组织基础的。第一,第一书记权力替代原村支书权力,并以第一书记权力为核心重新整合乡村基层权力结构。第二,基层党组织权力替代村民自治组织权力,村庄公共权力以第一书记和村党支部为核心,作为自治组织的村民委员会几乎被“行政化”并依附于党组织权力。这在普遍推行村支部书记和村委会主任“一肩挑”以后,此种权力替代和覆盖会更加突出。第三,基层“党政权力”(第一书记、村支书和村委会)覆盖自治性组织(村务监督委员会、村民议事会等)权力,在基本被“一体行政化”后的基层“党政权力”,几乎掌控和支配着其他村民自治组织权力,村民自治失去长久性保障的制度性基础。

   四是乡村基层民主自治空间被压缩。各种体制性、组织化国家权力的“进村入户”,吸纳和掌控基层自治组织的权力,使乡村基层民主自治空间极度萎缩和衰减。第一,“权力过密化”改变了基层自治组织的授权来源,从村民自下而上的民主授权更多更隐秘地变成了“自上而下”的行政授权,形成了基层治理中的“单轨政治”权力格局。第二,堵塞了自下而上的利益传送通道,在国家权力和国家资源的不断下沉中,乡村自治性组织为了得到更多的乡村共同利益(加上村干部自身的利益),愿意主动依附和依赖于上级党政权力,其代表乡村共同体利益的“角色定位”容易被弱化,延续和强化了基层权威与社会利益的分离结构,使地方权威与地方社会的利益一致性逐渐弱化,乡村基层的民主自治失去了坚固的社会利益支持基础。

五是村民参与的积极性和主动性衰减。在国家权力进驻乡村和自治组织行政化以后,乡村 治理和乡村振兴成了各级行政化权力主导的“国家工程”,作为乡村振兴主体的广大村民反而“隐居其后”。乡村治理的各项工程和项目,从规划设计、资金支持和落地实施,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索》2020年第3期

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