严谨:特朗普执政以来美国对拉美政策的调整及其影响

选择字号:   本文共阅读 307 次 更新时间:2020-06-05 10:07:26

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严谨  

   内容提要:在美国的全球战略中,拉美地区历来占据着重要而特殊的位置。长期以来,美国视拉美为自己的“后院”,在拉美拥有独一无二的主导权和影响力。特朗普政府执政后,公开祭出“门罗主义”的旗帜,大幅度调整对拉美的政策,展现出更公开的干涉行径、更浓厚的利己色彩、更明显的分化企图和更强烈的排外取向,意在将拉美打造成一个政治上亲近美国、经贸上依赖美国、安全上不威胁美国的“后院”。短期看,特朗普政府对拉美的政策调整取得了一定的成效,对拉美的掌控有所强化。但长期看,美国和拉美地区之间的深层次矛盾和冲突并未完全纾解,在特定的时空背景下甚至存在进一步被激化的可能性;与此同时,特朗普政府对拉政策的调整还加剧了大国在拉美展开战略博弈的风险。特朗普政府的拉美政策如何进一步演变和发展,美拉关系如何变化,这些课题值得中国学界高度关注并深入研究。

   关键词:美国外交;特朗普政府;拉美政策;美拉关系;门罗主义

   作者简介:严谨,中国现代国际关系研究院拉丁美洲研究所助理研究员。

   自2017年1月特朗普政府执政以来,美国的世界观和权力观出现重大变化,对国际格局和权力体系的判断也随之改变,开始相应调整政策。相比往届政府对拉美地区缺乏足够重视,特朗普在竞选期间就对拉美着墨不少,执政后更是接连调整对拉政策,在经贸、移民、安全等领域着墨甚多。美国和拉美地区作为西半球两大重要板块,美国对拉美政策的调整不仅关乎双方利益,也将对整个西半球乃至国际体系产生一定影响。

   对中国而言,特朗普政府调整对拉美政策直接影响中拉关系的走向,值得政策界和学术界关注。本文拟从特朗普政府对拉美的认知入手,梳理美国对拉政策调整的主要内容与特点,厘清其影响,并评估政策调整的成效。

  

   一、特朗普政府对拉美的认知和定位

   从特朗普早年的言论看,他对拉美的认知相对模糊和片面。早在2014年,已表达参选意愿的特朗普接受巴西媒体采访时表示,“没听说过迪尔玛·罗塞夫(时任巴西女总统)”,并反问“他是谁?”(使用了英语中指代男性的“he”),更表示“从未听说过卢拉(巴西前总统)”。在特朗普的认知中,拉美国家几乎成为“失败国家”的代名词,他曾表示若他本人落选总统,“美国将沦为另一个阿根廷”。

   2017年1月,特朗普作为“政治素人”,以“美国优先”为口号赢得总统大选,在执政后迅速形成了充斥浓厚的“逢奥巴马必反”(Anything But Obama,ABO)和民粹主义色彩、以“有原则的现实主义”为核心的外交理念,强调应以内政作为外交政策的依据和出发点,拒绝承担所谓的国际义务和盟友责任,不受既有条约制度的约束和限制,崇尚依靠军事威慑进行对外交往等。基于特朗普对拉美的有限认知,这一外交理念与主要选民群体的利益诉求、利益集团的政治要价以及“鹰派”政策界人士的建议一道,逐步形成了特朗普政府对拉美的基本认知和定位,并鲜明投射在其对拉政策的调整上。

   首先,认定拉美国家是美国非法移民激增的主要源头。皮尤研究中心的研究报告显示,2010年以来美国的非法移民数量居高不下,至2017年美国国内的非法移民总量高达1050万人,占当年美国总人口的3.2%,其中490万人来自墨西哥,150万人来自萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯等中美洲国家。由此衍生出的跨国犯罪、社会治安和族群冲突等问题相互交织激荡,使单纯的非法移民问题上升为复杂的社会问题、政治问题和安全问题。造成这些问题的因素多元复杂,既有美国移民政策和法律漏洞的因素,也存在拉美国家移民管控措施不严的因素,但根本原因是美国和拉美国家之间严重不均衡的经济发展水平。为此,历届美国政府推出了多种政策措施,但收效甚微。这一问题久拖不决,导致美国国内深受非法移民困扰的一些地区和群体形成了强烈的反移民倾向,他们认为美国人的生存状况“一代不如一代”,而外来移民却“反客为主”,过着比他们更为优越的生活,这令他们难以接受。更有甚者鼓吹所谓的移民威胁论,认为拉美移民的高生育率、高投票率、高犯罪率将逐渐使白人在美国成为少数族裔,进而从语言、文化和价值观上动摇乃至取代以“盎格鲁—撒克逊”新教徒为主体的“正统”民族特性和身份认同。这类选民群体的利益诉求转化为特朗普政府在移民问题上的“自私自利”,把美国国内的问题归结到拉美人尤其是拉美移民头上,把非法移民问题归咎于拉美国家政府的“不作为”。例如,特朗普在总统竞选期间多次公开对拉美移民恶言相向,咒骂墨西哥非法移民是“毒贩”“强奸犯”,辱骂海地、萨尔瓦多等非法移民输出国是“粪坑国家”,严重损害了拉美国家民众的感情。

   其次,拒绝对拉美国家承担“国际责任”和“大国义务”。特朗普的支持者对政治精英的认可度相对不高,他们认为美国的当务之急是解决贸易逆差、制造业流失、经济低迷等国内问题,无暇顾及所谓“国际道义”。对于美拉贸易关系,他们认为美国巨额贸易逆差的源头是以《北美自由贸易协定》(NAFTA)为代表的“不平等贸易协定”,认定美国不仅未从中获得经济实惠,反而被拉美国家“占便宜”,让制造业流向墨西哥等发展中国家,直接导致美国“产业空心化”。他们敦促特朗普“以双边协议取代多边贸易机制”,力图“签署符合美国利益的贸易协议”。因此,特朗普在竞选期间就表现出强烈的保护主义倾向,漠视美国与墨西哥、哥伦比亚等国之间的盟友机制,公开宣称美国对拉美国家不存在“大国责任”和“盟友义务”,反对拉美国家“搭便车”,取而代之的是从狭隘的经济利益得失多寡角度看待美拉关系,要求与拉美达成“更好、更公平的贸易协议”,增加美国对外出口,创造就业机会,拉动美国的经济增长。换言之,就是要通过重整美拉贸易格局,构建有利于美国的价值链和产业链,形成新的利益分配机制来改变美国对拉美的贸易逆差地位。

   再次,对拉美左翼国家怀抱不满、偏见和敌意。马克·卢比奥、里克·斯科特、迪亚兹—巴拉特等共和党内极右翼势力是影响特朗普对拉美认知的重要幕僚。这一政治利益集团出于意识形态和政治交易考量,以妖魔化的方式向特朗普勾勒古巴、委内瑞拉、玻利维亚等左翼国家的形象,游说特朗普采取敌对政策遏制拉美左翼运动。其中以古巴裔资深参议员马克·卢比奥最为活跃,也最具影响力。作为“反古急先锋”,卢比奥和多名古巴裔议员以拉美裔选民的支持为筹码,与特朗普进行政治交易,竭力游说特朗普反对奥巴马政府与古巴达成的关系正常化协议,以此换取特朗普政府为其拉美政策背书。据悉,特朗普曾明确指示白宫官员,“拉美政策要让卢比奥满意”。一些美国政策界和政治评论人士甚至提出,卢比奥作为特朗普的“政治跟班”,已成为其事实上“负责拉美事务的国务卿”。在这一政治集团的游说之下,特朗普对拉美左翼国家的态度日趋强硬。

   最后,将部分拉美国家“脱美”倾向归咎于域外力量,尤其是中国。特朗普政府执政前后正值拉美与域外国家关系发展的繁荣期,拉美主要国家不同程度地显示出一定的“脱美”“离美”倾向:域内政治上,在处理区域内热点问题时,各国联合自强、抱团取暖的意识显著增强,不再等待美国的调停和干预,而是主张加强彼此对话,积极推进地区一体化;域外政治上,一些地区大国不再唯美国“马首是瞻”,对外政策更趋独立性、自主性和多元性,并开始积极参与全球治理;经贸上,一些国家的对外合作格局发生重大变化,与亚太国家的关系发展驶入了“快车道”,尤其是与中国的经贸金融合作实现了“跨越式”发展,中国已成为仅次于美国的拉美第二大贸易伙伴,拉美成为仅次于亚洲的中国海外投资第二大目的地,中国在拉美对外合作格局中的地位显著上升。换言之,美国作为拉美最大贸易伙伴和最大投资来源国的地位面临中国的挑战。在此背景下,美国的拉美研究界掀起了有关如何看待中国进入拉美这一问题的讨论。以美国陆军战争学院教授埃文·埃利斯为代表的一派观点认为,针对中国在拉美不断扩大的存在和影响力,美国亟须从战略高度认真对待,以遏制中国在拉美的扩张。而以美国智库“美洲对话组织”研究员麦沛宜为代表的另一派观点则与之相反,强调拉美无需美国说教如何处理中国事务,相反,美国在拉美的利益需要通过加强美拉关系来实现,而不是一味强调中国的缺陷。特朗普政府采纳了前者的政策建议,判断中国和俄罗斯作为全球性大国,其进入拉美的目的不可能仅限于获取经济利益,背后应是拓展地缘政治和获取资源控制权的战略考量,这势必动摇美国在拉美的霸权地位,而拉美近年来的“脱美”“离美”苗头就是佐证,因此应着手从战略的高度予以应对。

  

   二、特朗普政府对拉美政策调整的主要特点

   美国前总统国家安全事务助理布热津斯基曾说过,“美国这样大的国家,它不是湖上的一艘快艇,不能忽左忽右。它是一艘巨轮,其航程具有延续性。……然而每届政府都少许偏离航线,使外交政策具有自己的特性。”特朗普政府对拉美的认知和定位致使其在政策调整过程中与拉美国家多次发生摩擦和交锋,这在一定程度上背离了美国的外交传统,偏离了美国长期以来对拉美战略的“主航道”,与往届政府的对拉政策有着明显的差异。

   (一)干涉行径更加公开、直接

   更公开、直接的干涉行动是特朗普政府对拉美政策最鲜明的特点之一,也是区别于奥巴马政府拉美政策的主要特征之一。奥巴马政府时期,美国对拉美政策以实用、理性、温和为主基调,尽量避免以直接、公开的方式干涉拉美国家事务。时任国务卿克里曾明确表示,“门罗主义”时代已经终结,美国不再致力于干预其他美洲国家的事务。然而,特朗普政府执政后,美国一改对拉美政策的主基调,在威胁恐吓拉美国家的同时,毫不避讳公开干涉拉美国家事务。对此,美利坚大学拉美问题学者威廉·莱奥格兰德指出,“美国仿佛回归20世纪的拉美政策,如果我们不喜欢某个拉美国家政府,就让他尝尝舰炮或者被中情局推翻的滋味。”

   例如在委内瑞拉问题上,奥巴马政府最初拒绝承认马杜罗政权的合法性,而后逐步间接默认其存在,甚至一度有意“重启”双边关系。即便是在2014年委内瑞拉发生大规模动乱后,奥巴马政府也仅仅有限度地制裁了马杜罗政府。然而,特朗普政府在面对委内瑞拉时,几乎动用了除军事干预之外的一切手段来干涉其国内局势。一是公开支持、资助反政府活动。在马杜罗合法当选总统、正常履职的情况下,以美国为首的50多个国家公开承认委内瑞拉国会主席瓜伊多自封的“临时总统”,人为制造了“一国两主”的乱象。2019年4月30日,瓜伊多率部分军人发动军事政变,特朗普政府第一时间表示支持,使委内瑞拉国内政治斗争趋于白热化。此后,包括特朗普本人在内的美政府高官多次接见瓜伊多,承诺给予其“百分之百的支持”。特朗普政府还专门以国家元首礼遇接待瓜伊多访美,并邀请其列席在国会举行的2020年国情咨文演讲,显示其支持瓜伊多的坚定立场。与此同时,特朗普政府在经济上大手笔资助瓜伊多,为其从事反政府活动“撑腰”。据披露,特朗普执政以来,美国对“瓜伊多政府”援助力度不断加大,截至2019年12月这一数字已达6.54亿美元,其中4.35亿美元由美国国际开发署专款专用于“委内瑞拉恢复民主”,1.28亿美元交由瓜伊多自主安排使用。此外,特朗普政府还曾计划将美委石油贸易部分收入转至“瓜伊多政府”名下,用于资助其反政府活动。

二是综合运用经济战和舆论战破坏委内瑞拉政局稳定。为逼迫马杜罗总统下台,特朗普政府软硬兼施,直接出手扰乱委内瑞拉的政治局势和社会秩序。一方面,特朗普将奥巴马政府的有限度制裁措施升级,使制裁范围从马杜罗个人向执政团队、从权力核心向政治体制、从经济金融向国民经济多领域不断延展扩大,尤其是不断收紧被委内瑞拉视为国家命脉的石油贸易,欲切断马杜罗政府的执政资源,制造经济金融乱象。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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