严谨:特朗普执政以来美国对拉美政策的调整及其影响

选择字号:   本文共阅读 482 次 更新时间:2020-06-05 10:07:26

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严谨  

   三是以多边合作钳制中拉整体合作。特朗普执政后,高度重视此前遭奥巴马政府弱化的地区一体化组织,强化美国与美洲国家组织、利马集团以及新成立的南美洲进步论坛的纽带,以围堵左翼国家倡议成立的拉美和加勒比国家共同体,进而遏制中拉整体合作的平台。一些拉美学者指出,美国主导下的地区一体化组织重新进入拉美政治舞台标志着“泛美主义”的回归和兴起,意味着美国从战略上将中国视作当年欧洲的殖民主义国家。

   四是以金援外交阻挠中拉发展战略对接。特朗普政府视中拉“一带一路”合作为中国与美国争夺地区影响力的最重要政策工具,尤其是对中国在拉美的投资十分警惕。为此,特朗普政府加大资源投入,采取针锋相对的方式“投资对投资”“倡议对倡议”,先后于2018年和2019年推出《更好利用投资引导发展法案》和“美洲增长倡议2.0版”。前者整合了包括美国海外私人投资公司在内的多个政府部门,成立了名为“美国国际发展金融公司”的全新开发性金融机构,并授予每年600亿美元的融资额度,专门用于美国企业对包括拉美和非洲地区国家在内的发展中国家的基础设施投资项目,这标志着特朗普政府正对标中国,构建类似政府主导的面向发展中国家的投融资模式。后者则明显针对“一带一路”倡议,拟通过高层互访、签署政府间合作备忘录、开展多边非正式对话以及技术交流援助的方式,帮助拉美国家提升竞争力、优化营商环境,在此基础上,鼓励美国企业和资本“走出去”赴拉美投资兴业。拉美国家学者普遍认为,《更好利用投资引导发展法案》是美国政府在后台“搭台筑巢”,“美洲增长倡议”则是美国私营部门在前台“登堂入室”,本质上是对中国将“一带一路”倡议延伸到拉美的“战略围剿”。

  

   三、特朗普政府对拉美政策调整的影响和成效评估

   美国对拉美的政策如同其整个外交政策一样,既有延续性,又在不断变化。纵观美拉关系史不难发现,尽管美国对拉美政策的表现形式可能因时和势而有所变化,但其核心理念是一以贯之的。维护和巩固美国在拉美的霸权是贯穿美国对拉美政策的主线,这也是评估特朗普政府此轮对拉美政策调整的关键所在。特朗普个人充满不确定性,常出惊人之语,看似不守建制,但在对拉美政策上始终以“巩固主导权、提升影响力、发挥控制力”为准绳。此番对拉美政策调整目标明确、力度大、范围广,向外界发出重新控制拉美的清晰信号。

   应该看到,美国在短期内强化了对拉美的掌控力度,取得了一定成效。这主要体现在以下三方面。

   一是“重返拉美”获得部分拉美国家积极回应。拉美在美国外交战略中的重要性远不及其他热点地区,处于相对边缘的位置。多数美国领导人在任期过半才提出相对完整的拉美政策。奥巴马政府虽早早提出与拉美构建“平等伙伴关系”,但其对拉美政策形式大于实质,除了开启美古关系正常化进程并历史性访古之外,奥巴马政府的拉美政策未对美拉关系产生实质性影响,这让一些对其寄予厚望的拉美国家颇为失望。反观特朗普政府,尽管尚未制订系统全面的拉美政策,特朗普也未正式访问拉美,仅仅借参加二十国集团领导人峰会顺访了阿根廷,但自竞选以来,特朗普始终显示出对拉美的重视和关注。他曾规划参加美洲峰会顺访拉美多国,并发表演讲全面阐述对拉新战略,后因美国临时决定军事打击叙利亚而未成行。这种重视和关注被拉美解读为美国“重返拉美”的政策信号,给予包括巴西、阿根廷、哥伦比亚等传统上亲美右翼国家“被重视感”,这种政策信号所带来的实际利益更是快速拉近了上述国家与美国的距离。如巴西总统博索纳罗、阿根廷前总统马克里就极力向特朗普政府示好。巴西和阿根廷这样有影响力的地区大国迅速向美国靠拢,甚至成为执行美国对拉美政策的“代理人”,客观上表明特朗普政府调整对拉美政策取得一定成效。不仅如此,一些传统上的中左翼国家也在美国的利诱之下降低了反美调门。据厄瓜多尔前外长里卡多透露,厄瓜多尔莫雷诺政府以美国应允批准国际货币基金组织(IMF)发放贷款为条件,撤销了对阿桑奇的政治庇护。类似阿桑奇事件的解决化解了长期掣肘美拉关系的“包袱”,佐证特朗普政府对拉美政策调整的成效。

   二是推动拉美形成新的政治生态。特朗普政府强势介入拉美事务并“扶右打左”,在打压左翼声势的同时,为地区右翼政治势力注入了“强心针”。这改变了拉美政坛左右政治力量的均势,打破了左右翼势力拉锯的政治格局,使右翼获得了不对称的政治优势。纵观近年来的拉美政坛,右翼在阿根廷、巴西、智利、秘鲁、哥伦比亚、乌拉圭等主要国家接连掌权,反观左翼只在墨西哥等少数国家有所斩获,古巴、尼加拉瓜、委内瑞拉等传统左翼国家大多面临治理困局,与过去十多年左翼集体主政的“粉红浪潮”相比,“右强左弱”“右上左下”的政治环境基本形成,此间特朗普政府的拉美政策可谓“功不可没”。当然,有学者提出,国际大环境不佳拖累拉美国家经济增长也是导致左翼政党丢失执政地位,进而“让位”右翼的重要原因。应当看到,拉美政治的“钟摆效应”日趋明显,而特朗普对拉美政策的调整客观上加速了此轮政治周期的发展,使得政治钟摆“向右”提前到来。

   三是在一定程度上主导了拉美地区一体化发展方向。特朗普政府对拉美事务的介入和对拉美国家的分化严重破坏了地区团结,在委内瑞拉问题、政治腐败和意识形态等特朗普政府设置的特定议题之下,拉美国家形成了立场鲜明、相互对垒的几大阵营,严重弱化了地区国家联合自强、报团取暖的意识,原本风起云涌的地区一体化运动几近停滞。例如,左翼抱团成立的美洲玻利瓦尔联盟自顾不暇,对地区事务的话语权有所下降;南美洲国家联盟成员国围绕委内瑞拉问题发生内讧以致分崩离析,多个成员国宣布“退群”,这一地区组织几近退出政治舞台;唯一囊括域内所有国家的拉美和加勒比国家共同体运作困难,成员国间分歧不断,仅能在与中国合作等议题上达成共识,对地区事务的话语权和主导权有所弱化。乌拉圭前总统穆希卡就表示对地区一体化进程“非常悲观”。哥伦比亚外交部部长奥尔金直言,拉美的一体化进程正因委内瑞拉议题发生倒退。与此形成鲜明对比的是,美国主导下的美洲国家组织重新活跃起来,在委内瑞拉问题、发展模式、经济政策、安全、移民等议题上十分活跃;常年没有“存在感”的利马集团被特朗普政府激活,在委内瑞拉问题上发挥了突出的作用。从这一角度看,特朗普政府借此重新获得拉美地区一体化进程的主导权,使其朝着符合美国利益的方向发展,并成为美国掌控拉美的重要政策工具。然而,也应看到,特朗普政府对拉美政策的调整并未给出解决长期困扰美拉关系结构性问题的答案,甚至给美拉关系的长远发展埋下“隐忧”。

   首先,拉美国家的诉求未得到实际满足。特朗普一直声称其执政后美国“经济复苏强劲”,强调美国拥有“史上最强盛经济”,但并未慷慨地落实对拉美国家的“政策红包”,对拉美国家的援助更是连年缩水。美国国会研究服务局公布的2019财年政府预算案显示,特朗普政府仅申请11亿美元用于对拉美国家的援助,同比下降34%,削减了对所有拉美国家的援助,其中对中美洲国家的援助几乎减半。尽管特朗普政府以双边协议的方式弥补了对一些国家的援助缺口,但援助连续减少的趋势一定程度上折射出美拉关系的尴尬处境,即在当下整个拉美地区经济内生动力不足、外部环境持续恶化的大背景下,拉美国家单方面强化与美国合作的政治意愿无法转化为实实在在的收益。拉美国家逐步意识到,面对美国的保护主义和单边主义,特朗普政府既无实际意愿也无能力兑现“政策红包”,更难以满足拉美国家的诉求,“口惠而实不至”已成为掣肘特朗普政府与拉美国家关系发展的“负资产”。

   其次,美拉之间关于移民和跨国犯罪等矛盾有所激化。特朗普政府的拉美政策不仅没有解决悬而未决的移民和跨国犯罪问题,反而因其强势和霸道的政策取向引发了墨西哥等国的愤怒和埋怨,令美国在拉美实际上愈加孤立。盖洛普民调显示,特朗普执政第一年,南北美洲20国民众对美国领导力的满意度下跌21个百分点,仅为24%。其中,墨西哥民众对美国的满意度更是大跌28个百分点,只有16%;在海地和秘鲁等国更是跌至历史最低水平。当然,这种外交孤立在当下并不明显,除个别国家外,鲜有国家敢于公开与美国唱“对台戏”,但这种“敬而远之”的态度只是拉美国家忌惮美国霸权的一时表现,在移民和跨国犯罪两大痼疾上,特朗普政府并未找到解决问题的行之有效的方法,一味的强硬封堵很可能让矛盾的“堰塞湖”水位不断上升,并在特定时空背景之下更猛烈地“溃决”。

   最后,特朗普政府的拉美政策恐加剧大国在西半球展开地缘博弈的政治风险。尽管美国的孤立主义和保护主义有所抬头,全球化和多极化仍是当今世界的主流,包括拉美国家在内的广大发展中国家的独立自主意识越来越强,多元务实外交成为各国的普遍选择,这使特朗普执政后的美拉关系呈现控制与反控制、干涉与反干涉的特点。特朗普政府从控制拉美的角度出发,既不愿给拉美以“胡萝卜”,又要挥舞“大棒”对拉美国家与域外力量开展合作施加打压,其实质是将美国与中国、俄罗斯等大国博弈的战场延伸至拉美,通过利益捆绑逼迫拉美国家选边站队,将拉美地区变成大国博弈的政治筹码,这不仅损害了拉美国家的利益,也增加了大国在拉美“战略对撞”的风险,势必引发大国在拉美地区更大的较量。

   综上所述,美国此番对拉政策调整并未完全改变拉美地区在美国外交战略中的边缘地位,特朗普政府也未从根本上认识到该地区国家国际地位的上升及其蕴含的巨大发展潜力,仅仅是强化了美国历届政府的“后院”思维,将拉美视为美国资本贸易的输出地、地缘政治的“腹地”和非传统安全的“策源地”,寄望于通过方法、手段和策略的调整,扭转拉美政治上“脱美”、经贸上“离美”、安全威胁外溢的趋势,同时将域外力量排挤出去,以此维系美国对拉美日渐松散的霸权体系,其实质是“美国优先”版的“门罗主义”。在其具体实施过程中,特朗普政府展现出的强硬和霸道已对美拉关系造成了极大的负面影响,拉美国家对美国的态度整体上呈现“近而不亲,畏而不敬”。从政策调整的效果看,短期内有效打压了左翼国家的声势,策应了拉美“左下右上”的政治生态变化,一定程度上强化了对拉美的掌控,但此轮政策调整不仅没有解决美拉间长期存在的结构性桎梏,反而激化了双方在移民、反毒、关税、贸易等问题上的矛盾,还恐将引发大国在拉美竞争的新问题。

  

   四、结语

   特朗普的外交理念独树一帜,在“美国优先”的大旗下,美国的对外政策以国内政治需要为出发点,且不受既有国际条约、制度和体系的约束。这一外交理念在特朗普政府对拉美政策的调整上体现为更大力度的干涉、利己、分化和排外行动,其核心可以概括为两个“不允许”:一是不允许拉美政治和社会脱序,进而损害美国的核心利益;二是不允许外部力量大举进入拉美,蚕食美国在拉美的霸权地位。以此观察美国此轮对拉政策调整,豁然开朗。但仍有不少问题有待进一步思考:其一,美国对拉美越抓越紧,一些国家在亲近美国的同时是否会对美国言听计从,完全中止与域外国家的合作?其二,对于美国将中国视为在拉美地区的大国竞争对手,中国应如何应对?其三,美国政治已进入大选周期,决定摇摆州佛罗里达的拉美裔选民再度成为两党争相拉拢的对象,特朗普政府是否会在前期政策调整的基础上推出更加系统全面的拉美战略?这些议题有待学界继续进行深入研究。(注释略)

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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