严谨:特朗普执政以来美国对拉美政策的调整及其影响

选择字号:   本文共阅读 482 次 更新时间:2020-06-05 10:07:26

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严谨  
另一方面,升级“舆论战”,通过制造散播政治谣言营造恐慌不安氛围,炒作通货膨胀、汇率波动、物资短缺、大规模停电等与民生息息相关的社会敏感议题,将责任归咎于马杜罗政府“治理缺位”,煽动民众的不满情绪,以动摇马杜罗政府的执政根基。

   三是公然以武装干涉威胁马杜罗政府。特朗普崇尚依靠军事威慑进行对外交往,认为美国要在对外交往中“不吃亏”,就必须要有强大的军事力量作为依托,尤其是在涉及美国关键国家利益的问题上,敢于使用“军事威胁”。特朗普政府在委内瑞拉问题上频频打出“军事牌”,明确表示“一切选项都在桌面上”,强烈暗示对委内瑞拉进行军事干涉的可能性。时任国家安全顾问博尔顿故意在公开场合泄露笔记本上“向委内瑞拉增兵5000人”的敏感信息,进一步营造美国军事干预迫在眉睫的氛围。美国前国家安全委员会负责拉美事务的高级主任费尔南多·库兹透露,特朗普执政后即指示国家安全委员会起草针对委内瑞拉局势升级的“行动路线图”,将委内瑞拉发生大规模人道主义危机、美国驻委内瑞拉使馆遭袭、马杜罗政权崩溃等列为对委内瑞拉进行军事干预的先决条件。美国政策界普遍认为,尽管美国真正实施对委内瑞拉军事干涉面临诸多不利因素,但特朗普政府已正式将其纳入“政策工具箱”,并做好了武装干预委内瑞拉的军事准备。

   (二)利己色彩更加浓厚

   特朗普以“美国优先”为口号赢得大选,在他看来这一口号是“热爱美国”的同义词,在处理拉美事务时也奉行这一准则,将美国利益凌驾于拉美国家利益之上,以美国利益作为评判是非、决定取舍的唯一标准。然而,这一口号实际上是极端利己主义的代名词,并主要体现在特朗普政府限制移民和贸易保护主义政策上。

   特朗普政府在拉美非法移民问题上的鲜明立场,完全逆转了奥巴马政府将非法移民逐步合法化的政策方向。一方面,特朗普政府强势遏制非法移民潜在增量,执意修建边境墙。一是力推美国和墨西哥之间的“边境墙”建设。为筹措修墙资金,特朗普先是要求墨西哥付钱未果,而后为迫使国会批准所需资金,不惜以“进入南部边境的非法移民对国家安全构成威胁”为由,宣布国家进入紧急状态,试图动用军费修墙。此举遭到国会两院反对,特朗普又动用否决权并以政府关门相威胁。最后官司打到最高法院,依靠保守派法官的支持,特朗普才勉强获得部分资金,虽远未达到其预期,但足见特朗普政府“拒非法移民于国门之外”的决心和力度。二是以强势外交促使拉美国家让步。特朗普政府在移民问题上频频对拉美国家施压,将移民问题与贸易政策、关税壁垒、经济援助等问题捆绑挂钩,逼迫各国加强边境管控,遏制非法移民流出。例如,2019年3月,特朗普政府以萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯三国政府管控移民流出不够尽责为由,单方面终止执行对三国的经济援助计划。同时,威胁称若拉美国家不妥善解决非法移民问题,美国政府将直接关闭美墨边境。

   另一方面,特朗普政府对非法移民严格执行“零容忍”政策,大力遣返国内既有非法移民。一是封堵移民政策漏洞,废止奥巴马政府力推的“童年抵美者暂缓遣返”(DACA)和“美国公民或永久居民父母暂缓遣返”(DAPA)政策,从源头上切断了非法移民入境后逐步“合法化”的政策漏洞。美国国土安全部总检察长办公室披露,特朗普政府原计划自2018年5月起5个月内遣返2.6万个家庭,其中绝大多数是来自拉美的非法移民,后因种种原因被迫中止,但仍有4300多名儿童的父母被遣返。二是大规模拘捕和遣返拉美非法移民。特朗普政府授权执法人员在美国全境逮捕、拘禁和驱逐任何入境未满两年的非法移民,尤其是有犯罪记录的非法移民。据统计,2017—2019年,美国国土安全部移民海关执法局共驱逐近80万非法移民,其中来自拉美的非法移民被驱逐的比例相比奥巴马政府同期显著增加。

   特朗普政府拉美政策的利己色彩也体现在贸易政策上。特朗普政府执政后的对外贸易政策出现“一破一立”。先是退出历时5年才达成的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),置墨西哥、智利和秘鲁三国于十分尴尬的境地。这三国一直对“跨太平洋伙伴关系协定”寄予厚望,期待通过该协定吸引外资、扩大出口以及进一步融入全球价值链。这本是一个促进美国与墨西哥、智利和秘鲁三国产业融合,提升北美地区全球竞争力的多赢协议,不仅不会损害美国利益,反而有利于提升美国制造业的竞争力,有望助力美国更好地融入世界经济。彼得森国际经济研究所的报告指出,特朗普此举不仅令美国经济每年损失1310亿美元(约0.5个百分点的GDP增速),更会拖累其他成员国。除此之外,被“全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)排除在外的美国公司每年还将额外损失20亿美元收入。而后,特朗普政府以美墨贸易赤字巨大和协议条款过时为由,要求与墨西哥和加拿大重谈《北美自由贸易协定》。在谈判过程中,特朗普政府十分强势,率先设定议题,划定底线,提出有利于美国的原产地规则、协议期限、劳工标准等规则。与此同时,特朗普政府步步紧逼,全面施压,除不断威胁退出《北美自由贸易协定》外,还在修筑边境墙、遣返墨西哥非法移民、加征关税等方面频繁出手,全方位施压墨西哥。谈判期间,墨西哥和加拿大曾一度联手对付美国,特朗普政府便撇开加拿大,单独与弱势的墨西哥进行双边谈判。经过历时13个月的漫长谈判,美墨加三国最终于2018年9月30日达成新协议《美墨加协定》(USMCA)。特朗普政府宣称,新协议将令美国农业、制造业和商业获益,有望扭转美国对墨西哥700亿美元贸易逆差的不利局面。墨西哥则是最大的“输家”,仅仅原产地规则和工人时薪标准就可能重挫墨西哥经济,造成外资撤离和就业机会减少,而且新的贸易争端解决机制引发了投资者对不确定性的担忧,资本流出的风险陡增。此外,美国制造业复苏以及就业机会增加势必吸引更多墨西哥移民前往美国,墨西哥的大量优质劳动力恐将流失。

   (三)分化企图更加明显

   从美拉关系发展史来看,尽管拉美是地缘意义上的一个板块,但美国对该地区各国的政策并非一概而论,而是依据各国的大小、价值观的异同、意识形态的“左”“右”、执政党与美国关系的亲疏等因素,决定对其重视程度的高低和投入资源的多寡。简而言之即“因国施策”,依据一定标准对地区内不同国家采取不同的政策,这是长期以来美国政府与拉美国家打交道的重要手段之一。特朗普政府执政以来,美国“因国施策”愈发异化和扭曲,不再以各国国情为政策出发点,而是有意识地采取差异性、竞争性和排他性政策,希望通过政策差异在拉美国家之间制造矛盾和对立,以解构拉美地区内部的凝聚力,形成不对称的美国话语权优势。有德国学者直言,“特朗普将拉美分裂成了一盘散沙,美国可以从容应对每一对双边关系。”特朗普政府的分化政策主要表现在以下两点。

   一是推行价值观外交,强化利益捆绑。美国前国务卿蒂勒森曾指出,美国最看重拉美的价值观,发扬民主、消除“暴政”、遏制腐败是美国历届政府对拉美一以贯之的政策目标,美国承诺成为拉美最坚定、最强大、最持久的合作伙伴。美国前国家安全顾问博尔顿也反复强调,美式价值观是拉美实现经济繁荣、社会发展和人权保障的最佳途径。在外交实践中,特朗普政府频繁派高官出访右翼国家,从政治上拉拢各国右翼政府高层,例如称赞巴西右翼总统博索纳罗是“志同道合”的领导人,评价哥伦比亚右翼总统伊万·杜克胜选是“拉美的积极迹象”。与此同时,特朗普政府将价值观与务实合作紧密捆绑,在附加更严苛政治条件的基础上,力推与巴西、阿根廷等国的经贸合作,扩大对秘鲁、哥伦比亚的援助力度。

   二是遏制反美联盟,打压左翼声势。特朗普政府公开对左翼国家进行污名化式的“贴标签”,抨击古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜是“暴政三驾马车”“恐怖三角”,称这三国领导人为“社会主义三傀儡”,指责左翼政权是拉美动荡和民众苦难的根源,声称美国不再奉行绥靖政策,还威胁称三国左翼政权不会在西半球长期存在,直言“美国希望看到‘恐怖三角’中的任意一角陷落”。具体而言,一方面,特朗普政府不断加码对左翼国家的政治经济制裁力度,寄希望通过“以压促变”实现政权更迭。针对委内瑞拉,特朗普政府采取“极限施压”策略,趁委内瑞拉陷入严重经济社会困境之际,对马杜罗政权层层加码地施加制裁措施,步步紧逼挤压其生存空间,甚至威胁诉诸军事干预。针对古巴,特朗普先是利用所谓“声波袭击事件”实质性收紧美古关系,令两国外交关系名存实亡。继而将委内瑞拉问题与古巴挂钩,将马杜罗政权屹立不倒归咎于古巴对其军事安全上的支持,指责两国形成“古委利益共同体”。美国采取“打补丁”的方式强化原有制裁措施以惩罚古巴,尤其是激活《赫尔姆斯—伯顿法》第三条,彻底逆转了美古关系正常化进程,“令美国对古巴政策近乎倒退至冷战时期”。针对尼加拉瓜,特朗普借助该国国内反政府游行示威的浪潮,指使美国国家民主基金会和国际开发署对尼加拉瓜反对派给予资金支持,并对其总统奥尔特加的夫人和儿子实施制裁。同时,联合“相同价值观”的其他拉美国家对古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜三国进行集体施压。特朗普政府高层对拉美国家频繁进行“穿梭外交”,协调立场,争取更多“相同价值观”国家支持其对委内瑞拉政策,形成广泛的反马杜罗政权“统一战线”,切断各国与委内瑞拉的贸易、资本、人员往来,使得委内瑞拉被进一步孤立。此外,特朗普政府还策动哥伦比亚、巴西和巴拉圭等国军方加紧策反委内瑞拉军队高层,以形成夹击马杜罗政府的内外合力。

   (四)对域外第三方的排斥取向更加强烈

   特朗普政府拉美政策的强烈排外倾向主要体现在,对域外国家进入拉美高度警惕,重新祭出奥巴马政府已宣布终结的“门罗主义”,对独霸“后院”抱有明显意图,传递出拒绝域外力量染指拉美的明确信号。时任国务卿蒂勒森和时任中央情报局局长、现任国务卿蓬佩奥及时任国家安全顾问博尔顿等特朗普执政团队主要成员均对此有过公开明确的表态。其中,特朗普在第七十三届联合国大会上的发言指出,“拒绝域外国家干涉美洲事务是美国自门罗总统以来实施的正式政策。” 蒂勒森表示“门罗主义明显是成功的”,博尔顿则更为直截了当,声称“门罗主义还活着,而且活得很好”,直言“本届政府不介意使用门罗主义”。尤其是2018年以来,在中美贸易摩擦加剧的背景之下,美国对中国“深耕”拉美愈加警惕和敌视,开始动用全方位、全领域、“全政府”的政治外交资源排挤中国,折射出其拉美政策强烈的大国竞争底色。

   一是围绕委内瑞拉问题挑拨中拉关系。特朗普政府的两任国务卿蒂勒森和蓬佩奥在各自任内多次访问拉美,每次都将委内瑞拉问题列为首要关切,所到之国均要求在委内瑞拉问题上选边站队,尤其对中国在委内瑞拉问题上的立场横加指责,诬称中国对马杜罗政府的政治支持和贷款援助加剧了局势恶化,企图通过转嫁问题焦点引发拉美国家对中国不满。例如,特朗普政府抛出所谓委内瑞拉代表权问题,破坏原计划由中国承办的美洲开发银行年会,严重损害了中拉友好合作。

二是极力宣扬“中国威胁论”“新殖民主义论”“债务陷阱论”。以蓬佩奥为代表的特朗普政府高官从社会制度、对外政策、发展模式、环保标准、社会包容等方面攻击中国,在拉美四处兜售所谓中国对拉美投资“破坏环境”“助长腐败”“加重债务”等言论,指责中拉贸易“掠夺拉美资源”“加速拉美去工业化”。2018年2月,时任国务卿蒂勒森在出访拉美前发表重要演讲,首次全面系统阐释了特朗普政府的拉美政策,强调美国视拉美为“外交优先”,攻击中国和俄罗斯是进入西半球的“新帝国主义强权”,警告拉美国家不要与中国走得太近。2019年4月26日,时任美国国务院助理国务卿金伯利·布雷埃尔陪同蓬佩奥访问拉美后,在美洲国家协会/美洲国家理事会发表题为《中国在美洲的新路线:银与丝之外》的演讲,通篇攻击中拉合作,污蔑“一带一路”倡议。此外,中美贸易摩擦开始后,美国将封堵华为5G技术的战场延伸至拉美,屡屡炒作中国与拉美开展5G合作“威胁拉美国家的网络安全”,一定程度上阻断了中拉产业合作转型升级。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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