刘练军:新《法官法》和《检察官法》之规范属性刍议

选择字号:   本文共阅读 267 次 更新时间:2020-05-30 15:52:47

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刘练军  
法官和检察官的薪资待遇如何,事关他们的社会地位、职业尊荣及职权之独立行使,实乃兹事体大。此等法条本应是对法官、检察官工资的基本构成、岗位津贴及地区附加津贴等予以详细说明,同时对不同等级的法官、检察官及法院、检察院院长等院领导的薪资待遇分别予以明确规定,且容不得有半点模棱两可之处。但匪夷所思的是,《法官法》和《检察官法》竟然用一句话、二十余字就打发了。[18] “由国家另行规定”,将原本的说明性法条变为十足的引用性法条,其本身也随之沦为一个丧失基本法律效果的非规范性法条了。

   与之对比鲜明的是,关于工资待遇问题,我国台湾地区的“法官法”就规定得非常详尽。其第71条将法官俸给(工资)之构成及本俸之级数及点数用“法官俸表”予以详细列明,[19]并分别就实任法官、试署法官、候补法官、转任法官之本俸级别逐一列举规定。同时,第72条对“司法院”院长、副院长、大法官、“最高法院”院长、最高行政法院院长及公务员惩戒委员会委员长的俸给,分别单独予以列明。法官法唯有作如此之详细规定,才具有可操作实施性,这种说明性法条才不致于流变为引用性法条。台湾地区的此等立法实例,堪称为我们大陆地区《法官法》及《检察官法》未来进一步修订完善提供了借镜之典范。

   (五)《法官法》第 62 条规定“法官的退休制度,根据审判工作特点,由国家另行规定”,《检察官法》第 63 条规定“检察官的退休制度,根据检察工作特点,由国家另行规定”。法官、检察官在何种情况下可以自愿退休或被强制退休,退休之后的退休金待遇等问题,乃是每个志愿加入法官和检察官队伍的法律人都特别关注的重要事项。《法官法》和《检察官法》理应对此等问题尽可能地予以详尽规范说明。然而,在法官和检察官退休制度问题上,大修之后的《法官法》和《检察官法》却一字不差地继续沿用1995年《法官法》和《检察官法》之规定,真不知这种大修的实质意义何在。“由国家另行规定”之条款彻底将说明性法条推上了引用性法条的轨道,将本应由本法予以明确规定之事项,交由其他的法律法规来定夺,此诚全国人大常委会在修订《法官法》和《检察官法》时立法不作为之著例。

   对于法官和检察官的退休事宜具体该如何规范,台湾地区的“法官法”同样为我们提供了甚好的立法技术经验。台湾“法官法”用四个条款对法官退休制度予以了详细规定,而根据该法第89条之规定,这四个条款的绝大多数规定准用于台湾地区的检察官。这四个条款分别是有关法官优遇(即退而不休、发挥余热)之第77条、有关法官自愿退休之第78条、有关法官资遣之第79条、有关法官抚恤之第80条,四个条款总计一千一百余字。规定之详尽,可谓充分彰显了说明性法条的规范化本色。面对海峡对岸既有之成功立法经验,我们的立法者为什么不可以虚心地学习与借鉴呢?

   上述五个方面,当然不是修订后的《法官法》和《检察官法》将原本的说明性法条变为引用性法条的全部。碍于篇幅就不在此逐一列举分析了,且把它们一网打尽地全部列举出来本身亦无多大意义。因为有这个五个方面的立法实例就足以证明,在诸多重要议题上,《法官法》和《检察官法》的修订规定都过于简略粗糙,“宜粗不宜细”的传统立法思维惯性依然贯穿着新《法官法》和《检察官法》的始与终。

  

   二、复述性法条实质上无法律效果

   除引用性法条过多之外,大修之后的《法官法》和《检察官法》还有一个值得注意的现象,那就是复述性法条同样所在多有。所谓复述性法条,是指重复《宪法》《法院组织法》《检察院组织法》等法律上既有之规定的法条。其实,将之称为复述性法条还算是婉转的说法,之前还有学者将此类法条称为“照抄型僵尸法条”。[20]是的,既然诸多现行有效的宪法、法律已有规定,那《法官法》和《检察官法》再次复述既有之规定委实不会增加任何法律效果。毕竟,法律效果的有无及强弱,与法条内容在不同的法律法规中被复述、被强调的次数多少没有任何关系。在国家法秩序中,一个法条如果它不能产生法律效果,那在不同的法律法规中重复十几乃至几十次也还是无效;如果它能产生拘束力、具有法律效果,那只要在某部法律法规中出现一次就足矣。

   新制定或新修改的法律重复既有的法律规定,不但挤占及浪费立法空间,而且对立法者自身而言亦属不经济的自找麻烦。试想,如果某个法条分别在不同的法律法规中重复出现了N次,那一旦因社会发展和情势变迁,该法条要被修订或废除,那将意味着立法者要同时修改或废除N部法律法规中的此等条款,遗漏了其中的任何一部都必将给国家法秩序带来某种混乱。而如果在法规范世界中未出现复述性法条之身影,那修订或废止该法条又是多么的简单便捷。

   新《法官法》和《检察官法》中较为明显的复述性法条,可以举隅如下:

   (一)《法官法》第 7 条规定“法官依法履行职责,受法律保护,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,《检察官法》第 6 条规定“检察官依法履行职责,受法律保护,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。众所周知,这两个法条基本上是照搬宪法第131、136条之规定,其事实上的规范价值与效力委实了了。《宪法》第 131 条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,第136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。不管是审判权职责之履行还是检察权职责之履行,只要是宪法已经有规定,那包括《法官法》和《检察官法》在内的所有下位法,其实都根本没有必要就此职责履行问题重复性地予以规定,因为作为下位法的它们其规范效力不可能高于宪法。至于完全照抄《宪法》之规定,就更是毫无意义的多此一举。唯有在《宪法》《法院组织法》和《检察院组织法》对此均无规定之情形下,[21]《法官法》和《检察官法》的规定才会产生实质性的法律效果。而在《宪法》已有规定之现实面前,《法官法》和《检察官法》所继续载入的此等复述性法条,自然不会产生任何实质意义上的法律效果,而只会酿成不必要的立法规范泛滥。

   (二)有关法官、检察官的任免方面,修订后的《法官法》和《检察官法》同样存在大量的复述性法条。比如《检察官法》第 18 条第2款规定“最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察官,由最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免”;第3款规定“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察官,由检察长提请本级人民代表大会常务委员任免”;第4款规定“地方各级人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”。其中的第2款就是复制2018年修订后的《检察院组织法》第37条之规定;而第3款其实就是现行《检察院组织法》第38条第1款的复制版而已;第4款则是对现行《检察院组织法》第38条第2款的完全照抄。当然,在检察长、检察官的任免方面,《检察院组织法》自身的诸多条款亦系复制宪法之规定,如关于最高人民检察院检察长任免之规定,其实就是照搬宪法第62条第8项(选举检察长)和第63条第5项(罢免检察长)之规定。[22]下位法立法如此之竞相复制重述上位法或其他立法上既有之规定,此诚中国立法之“特色”,实乃他国立法史上所罕见。

   大修后的《法官法》有关法院院长、副院长、审判委员会委员及法官的任免之规定,见于《法官法》第 18 条等条款。跟《检察官法》一样,其绝大多数规定都是重复现行《宪法》《法院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律上的相关条款。[23]碍于篇幅,并避免啰嗦,就不再把该等条款内容一一列出以证明之。《法官法》上的此等复述性法条,丝毫不会增强各级法官任免的程序性、合法性与权威性。对于法官的任免来说,它们纯属毫无法律效果的完全可以删除的具文式规定。

   在应然的立法内容上,《法官法》和《检察官法》须对《宪法》《法院组织法》和《检察院组织法》上有关法官、检察官的任免条款予以具体化、细则化的规定,如《法官法》就应该具体规定担任最高人民法院法官、高级人民法院法官、中级人民法院法官和县级人民法院法官分别需要何种资格要件,[24]而不应直接抄袭《宪法》《法院组织法》上的既有规定,从而出现后法复制前法,后法之规定沦为不产生任何新的规范效果之无价值法条现象。同样地,《检察官法》也是像《法官法》那样笼统地规定“担任检察官必须具备的条件”(第 12 、 13 条),但这种笼统之规定其缺陷是非常明显的。毕竟,不同级别的检察院其检察官的资格要件应该有所差别,级别越高其要求就相应地越高。对于不同级别检察官的任职资格分开规定,从技术上说才是最优方案,以后在司法实践中也更容易操作,从而避免执行时需要立法者进行再解释。

   任何一部新法或既有法律的修订,都只有融入到整个国家的法律规范体系中,才能更好地发挥好它们的规范效能。严格来说,没有一部法律是可以独立存在并发挥其规范价值功能的。为了法律规范体系本身的融贯并避免不必要的重复啰嗦,在立法及修法过程中应该尽最大可能地避免法律规范条款的复制或照搬,而完全杜绝重复性法条现象则是不难实现的立法理想境界。遗憾的是,反观此次大修之后的《法官法》和《检察官法》,其中复述性法条绝非极个别存在。这种复述性法条现象大量存在,显著弱化了《法官法》和《检察官法》规范本身的针对性,其规范适用能力脆弱不堪,同时还大大降低了其规范条款自身的权威性。总之,诚如论者所言,“立法‘抄袭’阻碍法的互相借鉴,延缓法律的发展步伐,甚至可能导致法律发展的倒退”。[25]亚里士多德曾指出:“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威。”[26]毫无疑问,内含大量复述性法条的新的《法官法》和《检察官法》,难以归入亚里士多德笔下受尊重有权威的法律范畴。

  

   三、规范性缺失之法条所当何为?

   “法律应当具有某种最低限度的规则性(regularity)和确定性(certainty),在既定范围的法律体系之下,舍此即无法判断所当何为。”[27]诚然,作为背后具有某种强制力的法律必须有别于道德或舆论,它最基本的特性在于鲜明的规范性,否则,就不足以对人的行为发挥禁止或诱导之功能。可以说,缺乏规则性和确定性的法律徒有法之名而无法之实。台湾法学家黄茂荣认为,所有的法律规定都应该具有两个共同的特征,即规范性和一般性。所谓规范性是指“它们皆对抽象地所决定之对象(例如行为人或裁判者)要求依其规范意旨从事某种行为或依一定之标准而为裁判。这些要求对被要求之人皆具有拘束力,此即法律规定之‘规范的性格’(normativer Charakter)”,而一般性是谓“其所要求之对象并非专对特定的案件,而是在其效力所及之时间与空间的范围内,对一切这种案型有其拘束力”。[28]任何的法律规定本身都必须具有可操作的规范性,此诚法学常识,亦为人类社会绝大多数的立法实践奉为圭臬。

   然而,不能不说,最新修订的《法官法》和《检察官法》均有多处违背此等法学常识及人类立法之基本经验,规范性匮乏之法条所在多有,试举例分析于下。

   (一)《法官法》第 3 条规定“法官必须忠实执行宪法和法律,维护社会公平正义,全心全意为人民服务”,《检察官法》第 3 条同样规定“检察官必须忠实执行宪法和法律,维护社会公平正义,全心全意为人民服务”。这两个毫无分别的条款,看起来事关重大、意义深远,但其实只要稍加停顿并思考,就会发现此等规定并不具备一项法律规定最起码的规范属性。

首先,包括法官、检察官在内的所有人都“必须忠实执行宪法和法律”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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