李庆四 邱龙宇:美国“新门罗主义”拉美政策及面临的挑战

选择字号:   本文共阅读 370 次 更新时间:2020-05-28 00:05:01

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李庆四   邱龙宇  

   内容提要:自特朗普政府上任以来,美国对拉美政策奉行“新门罗主义”,加大了对拉美国家的干预,反映在经济、政治和安全等领域,如鼓噪“美国优先”,大打“贸易牌”“移民牌”,使前任奥巴马政府与古巴关系正常化的努力出现全面倒退,甚至拒绝承认委内瑞拉民选总统马杜罗而另行“任命”一个代理总统瓜伊多等。当今世界处于百年未有之大变局,拉美政治、经济格局也经历着深刻变化。中国、俄罗斯等在拉美的影响力不断增强。“一带一路”倡议在拉美落地生根,深化了中拉政治、经济互信;俄罗斯强硬支持委内瑞拉加剧了美俄博弈,导致美国“后院失火”的可能性增大,迫使特朗普深度调整美国对拉美政策。这一政策调整对美国究竟意味着全球战略扩张还是战略收缩,值得探讨。特朗普的拉美政策不仅会影响美拉关系及美拉双方的发展,也将影响中拉关系的发展。本文尝试对美国“新门罗主义”拉美政策的现状、原因和影响进行分析,并考察其面临的挑战。

   关键词:特朗普政府  新门罗主义  美国优先  美拉关系  美俄博弈  中拉关系

   作者简介:李庆四,中国人民大学国际关系学院教授,博士生导师;邱龙宇,中国人民大学国际关系学院外交学专业2019级博士研究生。

   作为地理临近、力量有限的邻居,拉丁美洲自1823年美国“门罗主义”出台以来就被美国认作自家“后院”。1895年克利夫兰总统在解决委内瑞拉—英国边界纠纷中第一次援引门罗主义,1904年罗斯福总统强调美国应该扮演“国际警察”角色,将门罗主义升级为区域霸权原则,塔夫脱总统力推“经济门罗主义”,加强对拉美国家的经济控制。门罗主义旨在不容世界其他列强染指拉美,美拉之间形成了极其不平等的长期而“稳定”的畸形关系。直至冷战期间因苏联强势介入拉美地区,这种情况才发生一些变化,具体表现为一些反美左翼力量相继在一些拉美国家执政。历史上,鉴于美拉悬殊的力量差异,拉美在美国对外政策中并不显得特别重要,门罗主义的推行并未遭遇强烈而有效的抵制,自20世纪80年代开始表现出很强的持续性。无论里根、布什等共和党总统,还是克林顿、奥巴马等民主党总统,尽管采取的战略方式和推进手段略有不同,但其对拉政策都体现在三大领域,即自由贸易、民主治理和安全构建。与以往几届美国政府对拉美关注度有限的政策有所不同,特朗普政府对美国“后院”更加关注,强调美国对美洲的绝对领导,在拉美推行“新门罗主义”政策。

   所谓“新门罗主义”是指特朗普上台以来承袭门罗主义思想,维护“美国的美洲”,强调“美国优先”,以更加直接的政治、经济甚至是军事手段遏制域外大国(主要是中国和俄罗斯)在拉丁美洲扩张影响力的政策思想。与过去不同时期门罗主义概念相比,新门罗主义有四个“新”。其一,美国处于全球战略收缩周期,在拉美出现不再是“一家独大”的新环境,对此2018年年初时任国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)首次提出要重拾门罗主义。其二,中国、俄罗斯取代其他西方资本主义强国成为美国在拉美紧盯的新对象,新门罗主义被俄罗斯视为门罗主义“恶习”的延续,是美国武装干涉拉美寻找合理理由的借口。其三,特朗普政府将采用一揽子新手段,为昭示新门罗主义的勃勃生机,不惜以加剧西半球动荡为代价,阻止拉美国家倒向中俄怀抱。其四,美国在拉美取得政治主导地位的同时,还想发挥更大影响力。总之,特朗普政府新门罗主义政策有着深层次政治、经济原因,包含对既往美国政府拉美政策的继承,也是面对全球和拉美政治经济格局变化的无奈调整。

  

   一、“新门罗主义”拉美政策的出台

   近年来,拉美左翼政权或因自身治理问题或因外部环境压力而纷纷失势,仅有的几个左翼政权则陷入势单力薄的困境,拉美政治上整体右倾局面再次显现。这为特朗普政府推行新门罗主义、加速调整拉美政策铺平了道路,主要有以下特征。

   (一)改变自由贸易规则,服务“美国优先”

   特朗普上任伊始即开始在拉美地区寻求改变贸易逆差。全球和区域经贸规则的重塑是特朗普政府全球经贸政策的重要内容。据世界银行数据显示,2016年美国与拉美地区的贸易收支存在逆差,其中美国从拉美进口3853.38亿美元,向拉美出口2786.65亿美元。按国别分析发现,如果不考虑墨西哥,美国对拉贸易大致平衡,可见墨西哥是美国对拉美贸易逆差的主要来源国。对此,特朗普政府在《北美自由贸易协定》《美国—智利自由贸易协定》《美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定》《美国—秘鲁自由贸易协定》《美国—哥伦比亚贸易促进协定》和《美国—巴拿马贸易促进协定》等众多有关拉美国家的贸易协定中,选取涉及墨西哥的《北美自由贸易协定》展开重新谈判,并达成新的协定即《美墨加协定》(USMCA),调整美墨在乳制品和汽车领域的自由贸易规则,以缩减本国贸易逆差。此外,对墨西哥采取极限施压手法,2019年6月宣布对所有从墨西哥进口的商品实施累进税率政策,以保护美国国内制造业。作为美国最大的拉美陆上邻国和最大的贸易逆差来源国,墨西哥受到了特朗普政府格外的“经贸照顾”。墨西哥是美国的第三大贸易伙伴,美国是墨西哥最大的贸易伙伴。美墨之间紧密的经济联系和墨西哥总统奥夫拉多尔(López Obrador)的忍让态度,并没有阻止特朗普总统将双边贸易纳入“美国优先”的轨道。

   特朗普政府还明确强调“美国优先”,认为拉美国家既然依赖美国经济、贸易,就要对美国做出相应的贡献。“美国优先”意味着美国经济繁荣目标高于促进拉美地区经济发展的目标,并将拉美主要经济体继续锁定在以美国市场和需求为导向的产业链、供应链中低端。2018年拉美主要经济体增长乏力,总体经济增长率仅为0.5%,经济、贸易和产业结构对美国依赖严重。特朗普政府通过针对拉美国家的贸易调查、施压和援助削减,进一步强化了拉美对美国的经贸依赖。特朗普认为美国从美拉经贸活动中获利过少,更坚定地挥舞单边主义“大棒”,威胁对拉美主要经济体巴西和阿根廷的钢铝制品征收25%关税,打压两国相关产业的发展。美国贸易代表处公布的《2018年知识产权保护“301调查”报告》中,阿根廷、智利、哥伦比亚及委内瑞拉被列为重点观察国家,巴西、玻利维亚等10个国家被列为观察国家。同时,特朗普政府逃避应当承担的拉美经济发展责任,大幅减少对拉美地区的经济援助。2018财年和2019财年对拉美经济援助削减1/3以上,2020财年援助预算将减少约29%。

   (二)政治上拉拢右翼围堵左翼,遏制中俄影响力扩大

   特朗普政府巧用政治杠杆,组建右翼盟友体系,维护“美国的美洲”地位,三个案例如下。

   案例一:培植“热带特朗普”博索纳罗执掌巴西。巴西政坛走马灯式换将背后是美国影响力的扩大。2016年美国中央情报局通过与巴西右翼政党共享信息,推动巴西法院就“财政盈余”舞弊案弹劾左翼总统罗塞夫。随后特梅尔的短暂执政也深受美国意图限制。特朗普和博尔顿将博索纳罗视为遏制左翼势力“志同道合”的合作伙伴。博索纳罗以“特朗普风格”而自豪,模仿特朗普的竞选路线,精明地运用社交媒体,甚至大量使用非外交的、政治不正确的、粗俗的言辞。甫一上任,博索纳罗即展现出对委内瑞拉的敌意,试图与美国结盟。

   案例二:策动玻利维亚左翼政权更迭。长期以来玻利维亚是继古巴、委内瑞拉之后拉美左翼的中坚力量。美国通过渗透玻利维亚军方和资助右翼势力,助推了针对左翼总统莫拉莱斯在选举中伪造签名、隐藏服务器技术方案和大规模数据操纵的舞弊指控。玻利维亚军事政变后,在美洲国家组织干预下,右翼领导人阿涅斯(Anez)成功获选,组建新右翼政府。玻利维亚右翼政府迅速投桃报李,2020年年初与古巴断交,暂停与古巴的医疗合作项目,指责古巴骗取玻利维亚资助该项目1.47亿美元中的80%,成为特朗普政府遏制古巴的“急先锋”。

   案例三:力挺哥伦比亚继续作为拉美右翼“桥头堡”。哥伦比亚右翼政府长期执政,一直扮演美国在拉美的“吹鼓手”角色。特朗普政府巩固了哥伦比亚对美国的“政治随从”态势,并通过不断深化双边军事联系与合作,使哥伦比亚成为绞杀委内瑞拉现政权的“前哨”。在美委斗争的关键时期,美国国家安全顾问博尔顿甚至在会议后故意展示笔记本上“5000名美军被派往哥伦比亚”的记录内容,明示哥伦比亚与美国的密切合作,暗示美国随时有武力推翻委内瑞拉现政权的能力和准备。对此,特朗普政府多次极力赞扬哥伦比亚总统杜克(Iván Duque Márquez)的全力支持。

   特朗普政府善用制裁手段,持续打击拉美左翼势力,三个案例如下。

   案例一:围堵委内瑞拉,打出全套组合拳。委内瑞拉成为美国与俄罗斯大国博弈的角力场,特朗普政府对马杜罗政权的持续打击成为重拾门罗主义的标志。(1)实施了范围广、针对性强的金融制裁,将委内瑞拉政府主要收入来源——国有石油公司作为第一批制裁对象。(2)另立委国民议会议长瓜伊多(Juan Guaido)为“总统”,培植代理人。(3)根据《美洲国家间互助条约》,鼓励并支持哥伦比亚对委内瑞拉提供人道主义援助。(4)同时,国会参众两院通过多项对委制裁决议和法案。特朗普政府对委内瑞拉左翼政权的围堵被视为摘取“拉美王冠上的宝石”,此举如果成功,将拉开美国在其“后院”全面恢复经济、政治和军事霸权的序幕,显示特朗普政府欲重整“后院”的决心。

   案例二:加强对古巴封锁禁运,美古关系正常化倒退。特朗普政府利用并重整美国国内政界对美古关系缓和不满的势力,声称“奥巴马政府时期的美古政策是对专制独裁者、暴徒和政治对手的绥靖主义”,再次回归20世纪60年代对古巴贸易禁运的原点。通过制裁孤立古巴,限制美国公民对古巴的旅行和汇款,制裁古巴国有石油公司,切断古巴与委内瑞拉的石油贸易,打击古巴经济,阻止古巴支持委内瑞拉;强化“赫尔姆斯—伯顿法案”(又称《古巴自由与民主声援法案》)实施力度,对经营被没收的古巴财产的人员提起诉讼。对古巴和委内瑞拉的同时遏制显示了特朗普政府对俄罗斯势力在拉美坐大的担忧。

   案例三:施压阿根廷新当选左翼政府,抵消中国影响力。特朗普政府对阿根廷右翼政权情有独钟,并且夹杂私人感情。前右翼总统马克里是特朗普房地产行业的密友,在他任期内阿根廷实现了政治、经济政策全面右转。但是,2019年10月左翼候选人费尔南德斯(Alberto Fernández)击败马克里当选阿根廷总统,引发了特朗普政府对未来美阿合作的担忧。阿根廷近三年来一直面临严重的经济危机,2019年经济增长率为-3.1%,高贫困率和高债务率困扰着阿根廷政府。在面临经济“寒冬”情况下,阿根廷政府更加重视与中国的经贸关系,目前中国已超过美国成为阿根廷第二大贸易伙伴。在中美贸易摩擦时期,阿根廷大豆成功进入中国市场,和巴西大豆一起填补了美国大豆的空缺位置。这些都引起特朗普政府极大不安,多次以“对输美产品提高征税比例”和“贸易调查”为要挟,试探阿左翼政府政策底线。

与此同时,特朗普政府扩大了关注范围,分化拉美中间摇摆力量。面对中国、俄罗斯在拉美的存在不断加深,特朗普政府认为中美洲和加勒比国家不再是不可动摇的美国势力范围。特朗普政府遂一反常态,高看中美洲和加勒比小国,并许以厚利相拉拢。2019年3月特朗普会见了巴哈马、海地、牙买加和圣卢西亚的领导人,承诺将在贸易和投资方面为这些国家提供帮助。美国的“尊重”自然带有政治条件,上述几国已经批评马杜罗政权或承认瓜伊多为合法领导人。美国对亲近中国、俄罗斯的中美洲和加勒比国家百般施压,撤回驻萨尔瓦多、巴拿马和多米尼加的高级外交官,直接表达对这些国家放弃台湾地区并和中国大陆建立外交关系的不满。尤其是以未来经济援助为筹码向萨尔瓦多新政府施压,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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