李庆四 邱龙宇:美国“新门罗主义”拉美政策及面临的挑战

选择字号:   本文共阅读 405 次 更新时间:2020-05-28 00:05:01

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李庆四   邱龙宇  
接二连三针对拉美国家的贸易调查和经济施压使美拉经济关系雪上加霜。特朗普政府对拉美的经济援助大幅缩水,迫使拉美国家寻找域外援助。美国国际开发署2018年的援助削减力度分别为:对拉美地区削减36%,其中对墨西哥削减45%,对危地马拉削减38%,对洪都拉斯削减31%,对海地削减18%,教育和文化交流等领域削减50%以上。美国“断粮”促使更多拉美国家不再将美国视为发展的天然依靠,转而期待中国支持。美国民主制度的吸引力同样在下降。过去,美式民主比美式制裁在西半球威力更大。美国和拉美国家为推进民主和共同安全目标建立的伙伴关系有不少成功案例。但随着时间推移,拉美政界对所谓美式价值观有了更清晰的认识。虽然过去几十年中,美式民主一直是拉美民主化的“灯塔”,但美国以促进民主化为由实现了在拉美的霸权扩张。特朗普政府对拉美盟友的埋怨比前任政府更多,对“敌对”国家的制裁和潜在军事冲突升级,反映了美式民主在拉美吸引力的衰退。制裁实质上是维护地区霸权和“美国优先”的无奈选择。正如美国南方司令部司令蒂德(Kurt Tidd)将军在参议院军事委员会作证时表示,“美国政府在拉美展现的对抗态度可能带来更多冲突,实际效果适得其反,会使保护美国安全利益变得更困难和昂贵”。

   (三)煽动左右翼斗争将使拉美分化加剧

   左右翼势力的斗争贯穿拉美现代史,双方虽各有风光时期,但不能完全清除对方影响。近两年来,右翼势力虽然有所壮大,但左翼势力仍有较强政治动员力和民众号召力,如阿根廷政权从右翼转向左翼,美国所谴责的“暴政三驾马车”依然坚挺,玻利维亚左翼也在积极酝酿可能的变革。拉美右翼政府虽然亲近美国,但不会对美国言听计从、甘心扮演傀儡角色。如墨西哥前任右翼政府频繁向美国释放友好信号,但仍没能减少双方在贸易和移民问题上的冲突,迫使墨右翼政府不得不考虑民众情绪,尝试更改对美政策。拉美左翼政府虽然敌视美国,但没有足够力量与之抗衡。跨越左右翼的共同政治理解是特朗普政府新门罗主义政策过于霸蛮不合理,几乎不考虑拉美国家感受。尽管拉美一些国家对古巴政权没有好感,但态度都比较谨慎。大多数拉美民众认为美国过去60年对古巴的政策是失败的,反对针对古巴的任何新的威胁和惩罚。总之,正是美国的多次入侵行动、秘密行动和恐吓使得拉美左翼领导人对美国政治压力高度敏感。

   尽管拉美精英并不信任北方强邻美国,但从来也没有形成真正联合一致成功抗衡美国的实力。美国对拉美的新门罗主义政策必将进一步分化拉美内部团结,不少国家对委内瑞拉的立场变化就是证明。尽管拉美左右翼都对美国自私的外交目的保持着警惕,但更多的政治精英特别是右翼为了自身集团利益立场摇摆不定,更容易屈服妥协。受到孤立的左翼势力在内政外交上的回旋余地更小,即便是中俄等外部力量的强势介入,目前所产生的影响更多只体现在经济领域,尚未因此扭转拉美左翼政治影响力下滑的整体趋势。虽然拉美社会底层普遍存在着玻利瓦尔反美情绪,但因缺少了查韦斯这样立场鲜明的反美“旗手”,致使拉美总体局势有利于美国不断蚕食对手势力,有效推动自己的政策目标,至少短期内如此。

   总之,对特朗普政府而言,短期内新门罗主义政策达到了预设效果,也加大了其继续布局拉美的动力,但是新门罗主义背后的“美国优先”“美国第一”自私内涵和蓄意制造左右翼对立这种损人利己的政策思路终将使美国在拉美陷入孤立。再加上大张旗鼓的推行新门罗主义与拉美玻利瓦尔主义传统发生碰撞,这些因素无形中加大了美国与拉美右翼势力的间隙,扩大了新门罗主义政策的对立面,促使域内反美力量发展壮大。

  

   四、“新门罗主义”拉美政策

   面临的挑战

   展望未来,美国拉美政策存在变与不变的因素。总体看,特朗普政府会继续沿着新门罗主义道路前进,但是将面临三大挑战,即美国政策局限性、拉美国家自身的治理困境和来自外部的激烈竞争。

   (一)美国政策局限性的挑战

   特朗普政府对“后院失火”十分警惕,必然会从严从紧升级新门罗主义政策。但新门罗主义为了“美国优先”的目标,造成“美国孤立”,再尝试“重振美国”的逻辑闭环继续循环,最终连锁反应将导致政策本身失效。伴随着美国全球战略开销不断攀升和国力持续衰退,美国出于全球竞争考虑仍不会将主要精力投放到拉美地区,从格局上限制了新门罗主义政策获得的支持力度。

   美国对拉经济贸易政策继续从“紧”,但难以解决“美国优先”目标和拉美发展目标之间的利益冲突扩大问题。美国经济援助从“紧”,减少对拉美国家的经济支持,对右翼盟友和中间力量的经济许诺也更多是口惠而不实;贸易政策从“紧”将加速美国经济孤立结果的到来。贸易保护主义和高关税同样会损害美国经济。新关税将导致美国消费者和企业每年增加约281亿美元的直接成本,如果考虑乘数效应,美国经济需要承受每年415亿美元的GDP净损失,并导致40.6万人失业。美国国会研究服务处报告显示“一辆美国汽车生产过程中,作为零部件或成品至少穿越美墨边境8次”。所以,新关税将强烈冲击美国汽车行业。随着2020年美国总统竞选的临近,墨西哥不排除采取反制措施,比如“改变任何限制墨西哥境内移民的努力,这样的调整虽然极端但非常实际”。

   美国对拉政治、军事和移民政策继续从“严”,但难以扭转颓势。特朗普政府新门罗主义政治调门将持续走高。继走访拉美四国后,国务卿蓬佩奥在路易斯维尔大学演讲时,将新门罗主义政策上升到美国传统外交“现实主义、克制和尊重”的高度,继续寻求特朗普政府下一任期新门罗主义政策的合理性。值得注意的是,美国和委内瑞拉爆发直接冲突的可能性增加。委内瑞拉局势仍在朝着美国不愿看到的方向发展,瓜伊多支持者发动了两次政变但最终归于失败。美洲国家组织和利马集团等区域性多边组织促进解决委内瑞拉问题进展缓慢,马杜罗可能将议会选举提前到2020年12月举行,以夺取控制权,清除瓜伊多的政治影响力。届时,特朗普政府选择军事打击委内瑞拉或对马杜罗实行“苏莱曼尼式”斩首行动的可能性将增加。这意味着新门罗主义在走向“绥靖政策”的另一极端,拉美地区的冷战氛围和军事冲突可能性骤增,这将终结新门罗主义政策的合理性。另外,拉美移民政策或将进入最严时期。美国政界对南美移民逐步形成固定看法。特朗普总统和其他政要都认为美国并不需要南美移民,而南美移民需要美国,因为“他们家里经济形势恶劣,或者被帮派、暴力迫害,无论如何,他们愿意冒着生命危险,尝试到达安全的美国”。特朗普政府希望通过收紧中美洲国家移民政策,加剧这些国家的危机,导致爆炸性的移民迁移,对美墨边境构成“真正的”国家安全危机,从而证明其强硬移民政策的合理性。更重要的是要为总统竞选提供一个强大议题,再次使移民政策成为竞选“票仓”。

   特朗普总统的执政风格对拉美政商精英早已屡见不鲜,他们认为,“对民主制度的蔑视和对个人崇拜的偏好,以及‘我们对他们’的对抗性立场”是特朗普和拉美民粹主义领导人的共同特征。皮尤研究中心对拉美七国的一项调查显示,77%的拉美人对特朗普总统在全球事务上做正确的事情没有信心,而在奥巴马任期内这个比重只有42%;同时,更多拉美民众对特朗普个人持负面看法,82%的人认为他“傲慢”,77%的人认为他“不宽容”,66%的人认为他“危险”。足见特朗普本人在拉美是多么的“不得人心”。

   (二)拉美国家治理和发展的困境

   21世纪以来,拉美国家在经济发展和民生改善方面取得了可喜的发展成果。但是全球大国在构建与拉美国家的关系时,都必须面对该地区国家治理体系普遍孱弱的现实。特朗普政府也要更多考虑对右翼盟友的鼎力支持能否获得右翼政党连续执政和对美政策连贯性的现实回报。同时,犯罪率居高不下,政府腐败严重,政权更迭频繁,社会动荡频发,成为不少拉美国家亟需解决的治理问题。根据拉美有组织犯罪调研(InSight Crime)数据显示,高犯罪率在拉美地区长期存在,委内瑞拉、萨尔瓦多、牙买加、洪都拉斯、伯利兹、特立尼达和多巴哥国内社会谋杀率甚至高于饱受贩毒集团困扰的墨西哥。高犯罪率和贩毒、移民相互刺激,增加了拉美国家内部治理难度。据透明国际(Transparency International)2019年拉美和加勒比地区腐败调查报告显示,82%的受访民众认为过去一年政府腐败情况没有好转,85%的民众认为政府腐败已成为阻碍社会发展的重大问题,仅有21%的民众表示相信政府的执政能力,27%的民众相信司法公正。而且,拉美国家政权更迭周期较短,诸多国家治理问题表明左右翼政府的交替执政没有带来政府政策的良性竞争和公共服务质量的提升,产生的是非黑即白的政治清算和非此即彼的执政理念。盖洛普(Gallup)的一项调查显示在受访的拉美10国民众中,每个国家均有超过半数民众不相信国家领导人的选举结果。这足以证实民众对选举公正性和政府治理能力的不信任已经超越左右翼政党执政的差异。比如,2018年以来,尼加拉瓜当局继续使用暴力镇压反对派;海地经济状况恶化,爆发大规模反政府、反腐败抗议活动,导致40多人死亡;厄瓜多尔民众抗议政府经济政策失败;洪都拉斯总统埃尔南德斯被控收受贩毒集团贿赂引发国内混乱。腐败、不信任和政策不当等因素导致社会混乱和动荡演变为国家常态。

   作为“中心国家”的美国本应在经济发展和政治治理上为拉美国家提供帮助和借鉴。但早在里根政府时期,美国就对拉美奉行“以邻为壑”的金融政策,美国从来没有真正关心拉美邻居的命运。特朗普政府的新门罗主义不仅不能给拉美国家带来福祉,而且将进一步增大拉美国家治理的政治风险。虽然委内瑞拉在拉美地区并没有根深蒂固的影响力,但如果特朗普政府成功更迭委内瑞拉政权,那么拉美将没有一个国家在政治上是安全的。其他非左翼国家同样感受到了威胁,认为新门罗主义将严重威胁拉美地区国家的民主、民族自决和国家主权。大多数拉美国家更不希望美国将冷战氛围再次输入拉美而祸及自身。右翼国家同样承袭玻利瓦尔主义,不愿看到美国对拉美指手画脚,认同拉美不是“美国的拉美”,而是“拉美国家的拉美”。新门罗主义政策人为制造左右翼对立的暗逻辑,必将被越来越多拉美国家所摈弃。

   (三)更加激烈的大国竞争挑战

   作为拉美越来越重要的合作和发展伙伴,中国在拉美的利益存在将越来越大,面对美国新门罗主义攻势的风险也越来越高,拉美将成为中美等大国竞争越来越激烈的前沿阵地。

   中国致力于帮助拉美实现真正的自我发展。《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019年)》受到中拉双方高度重视,经济、金融领域合作的良好发展,人文交流的丰富内容,将带动深层次的政治互信,“一带一路”倡议发展成果惠及拉美多国。出于竞争考虑,特朗普政府不得不承认促进拉美国家自我发展的重要性,并刻意缩小对拉美国家经济支持方面与中国的差距。特朗普总统在《美国国家安全战略》报告中指出“美国将鼓励拉美受援国实现从‘依赖援助’向‘吸引私人资本和促进私营部门活动’转变”,并派其女婿贾里德·库什纳(Jared Kushner)作为总统高级顾问前往墨西哥商讨中美洲发展计划。相对“一带一路”倡议落地拉美的情况,特朗普政府的计划则更多停留在纸面。对此,巴西前总统卢拉曾论断“如果美国真心帮助美洲,那么墨西哥早已成为美国”。另外,拉美仍有9个国家或地区与中国台湾地区保持“外交”关系,中国将继续把减少台湾地区“邦交国”作为地区外交目标。

   中国更注重构建相互尊重、互利共赢的国家关系。习近平主席在中央外事工作会议上指出:“要坚持正确义利观,做到义利兼顾,要讲信义、重情义、扬正义、树道义。”与特朗普政府的新门罗主义不同,新时代中国的义利观超越社会制度、历史文化和发展阶段,为中拉双方未来的发展方向和共同面临的挑战提出了中国方案。中国构建人类命运共同体的倡议与拉美国家迫切希望获得发展、提高民众生活水平的要求相一致。拉美国家正在将中国视为更好的经济政治伙伴选择,拉美民众对美国在该地区领导地位的负面看法显著增加。智利CADEM民众调查显示,智利有77%的民众对中国的形象产生积极评价,只有61%的民众对美国形象给予积极评价。2019年阿根廷和墨西哥民众变得更加青睐中国而非美国,两国分别有47%、50%的民众认为中国更好,认为美国更好的分别只有41%和36%。可见,中美全球竞争将会在拉美延续,中国可能得到更多拉美国家支持。

   特朗普政府第一个任期即将结束,其新门罗主义政策没有解决拉美发展的新问题,反而可能将美国带入孤立。2020年是美国总统选举年,特朗普政府基于全球竞争大局、“美国优先”目标和美拉关系现状,会继续深化强硬的新门罗主义政策,维护美国在拉美地区的霸权,打“贸易牌”“移民牌”以争取连任。但是,当今世界处于百年未有之大变局,拉美虽是美国地理上的“后院”,但美拉之间民心并不相通,拉美根本上是“拉美人民的拉美”。随着拉美政治、经济格局加速变化,美国与拉美一些国家的利益冲突不断扩大,更多拉美国家希望看到中国关注、参与拉美事务,希望共享中国经济发展红利,甚至学习中国发展模式,这对美国而言都是不可忍受的刺激。所以,中国需要避免在以往合作中被污名化的教训,尽力防范中拉合作被抹黑搅局的风险,毕竟美国在拉美地区耕耘更久更深。在研判和规避风险的基础上,中国应更积极深化与拉美国家的政治、经贸关系,优化投资结构,增加自贸协议范围,完善中国与拉美和加勒比国家合作规划,构建好中拉命运共同体,迎来中拉合作关系发展的新机遇。

   总之,无论特朗普能否再次当选总统,美国的拉美政策都不会发生根本性变化,即使形式上再次改变,但新门罗主义的实质不会改变。除非美国从霸权巅峰跌落成为一般大国,也许才有可能反思对拉美国家的政策,从而建立起彼此尊重的平等关系。但这可能是遥远将来的事情,羸弱的拉美国家要改变命运,确实需要更多借助外力。(注释略)

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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