李庆四 邱龙宇:美国“新门罗主义”拉美政策及面临的挑战

选择字号:   本文共阅读 405 次 更新时间:2020-05-28 00:05:01

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李庆四   邱龙宇  
阻挠其与中国在基础设施领域的合作,并迫使新总统布克莱(Nayib Bukele)表态重新审视前任政府与中国建交的决定。

   (三)严厉限制移民以维护美国安全,保持一揽子合作

   基于美国在拉美的超强军事实力和政治影响力,特朗普政府将美国安全目标更多锚定在非传统安全领域。

   一是多项举措限制拉美移民。煽动性的反移民言论和严格的移民政策是特朗普获选总统和保障支持率的底牌。特朗普竞选时将墨西哥移民称为“罪犯”“强奸犯”,积极兑现修建“美墨边境墙”的承诺。在应对手法上,一方面大幅减少移民数量,紧盯墨西哥,减少合法移民,打击非法移民;另一方面不断升级移民门槛,2017年取消“抵美儿童暂缓遣返计划”,2018年执行对非法越境的零容忍政策,限制拉美移民在美国边境获得庇护的机会,控制进入美国的陆路渠道。此外,打压中美洲移民源头国家,通过削减经济援助和威胁提高侨汇征税比例,施压危地马拉、萨尔瓦多和洪都拉斯以阻止三国移民前往美国。

   二是合并解决贩毒、犯罪、反恐等新老问题,将严厉打击犯罪与移民问题并轨处理,阻止犯罪集团的跨国移动。特朗普政府加强了美墨边境控制,切断墨西哥高犯罪率影响下跨国犯罪集团在美国的渗透繁衍。与萨尔瓦多、洪都拉斯和危地马拉签订合作协议,允许美国将庇护申请人从第三国转移到上述三国,阻止犯罪分子通过移民庇护进入美国。为实现上述目标,就要斩断“犯罪—移民—贩毒”的内部繁衍链。特朗普政府认为拉美地区帮派暴力浪潮的扩大为毒品进入美国提供了便利,反过来又刺激当地民众通过移民逃离世界上最危险、最暴力的地区。通过“哥伦比亚计划”和“梅里达倡议”分别应对哥伦比亚的可卡因和墨西哥的海洛因等毒品威胁;扩大区域安全合作协议执行范围,通过中美州区域安全倡议、加勒比区域安全倡议阻断毒品从拉美其他区域流入美国。此外,特朗普政府还对拉美穆斯林人口进行重点监视。2013—2015年特立尼达和多巴哥有数百名穆斯林青年参加ISIS组织,被视为ISIS恐怖分子输出大国。美国在拉美地区的反恐压力没有随着ISIS在叙利亚的覆灭而消失,更多恐怖分子分散隐藏在拉美穆斯林社区和犯罪聚集地,伺机报复美国。

   总之,由于受地缘政治影响,拉美地区任何恐怖势力的繁衍都可能转化为对美国本土安全的威胁。对此,特朗普政府前国务卿蒂勒森和前白宫办公厅主任凯利(John Francis Kelly)都提出美国要尽快消灭拉美潜在的恐怖集团,并摧毁他们与贩毒集团和有组织犯罪集团的联系。

  

   二、美国对拉美政策变化的动因

   由于冷战结束后美国战略扩张特别是在中东地区陷入战争泥潭,忽视了拉美“后院”。特朗普政府认为需要重新对其予以重视,而中俄两国在该地区日益增长的影响力更需要予以遏制,为此特朗普政府开始高度重视自家“后院”。

   (一)全球战略收缩,巩固拉美“后院”

   当前美国在全球竞争格局中处于战略收缩周期,遏制中国崛起、应对中东乱局让特朗普政府有点自顾不暇。奥巴马时代“重返亚太”战略吹响了美国紧盯中国并将中国纳入竞争视野的号角。对中国发展和中国模式的战略恐慌,迫使特朗普政府采取更具对抗性的政治、经济、科技和军事等手段围堵中国。在亚太安全问题上,加大美国军舰在南海巡航的频率和范围,逼迫东南亚小国就南海争端“选边站队”,重塑美国在亚太的影响力;贸易上,将美国制造业衰退归咎为中国经济模式竞争的结果,发起对中国的“301”调查,不惜以贸易战手段对中国进行极限施压;政治上,选择中国台湾地区、新疆、香港特区等涉及中国核心政治、安全利益的领域频频发难。历史上,守成大国往往选择继续进攻,而不是被动地依靠防守。特朗普政府深谙此道,两利相权取其重,相对于经营其他地区,更加看重在亚洲对中国进行围堵的现实利益。与此同时,特朗普政府也对中国在拉美的影响,划定利益底线,认为中国在短期内不能对其“后院”带来更多军事麻烦。

   中东局势失控的挑战更事关重大。近三年来,美国陷入与俄罗斯、伊朗、叙利亚政府在中东的战争泥潭,无论是企图通过培植代理势力掌控地区局势还是直接增加美军部署,都距离其更迭叙利亚政权的初始目标越来越远。伊朗伊斯兰革命卫队借助叙利亚战争实现了什叶派势力渗透目标,建立了包括叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门胡塞武装在内的“新月形”反美联盟,直接威胁美国在中东地区的能源利益和盟友体系的稳定,甚至可能推翻伊拉克战争和叙利亚战争的成果。对此,特朗普政府不顾国际社会的强烈反对,悍然废除“伊核协议”,通过精准打击炸死伊朗在中东地区的政治和军事影响力设计师苏莱曼尼(Qassem Suleimani),并提出新的针对伊朗实业部门和政府官员的“惩罚性经济制裁”。特朗普政府对伊朗的持续制裁并加大军事打击,意味着美伊斗争进一步白热化,双方可能陷入直接军事冲突。这些因素导致特朗普政府在拉美投入的精力和支持力度受到极大限制,为此有必要进行战略收缩。

   (二)遏制中俄势力在拉美坐大

   随着美国霸权衰退,中美全球性竞争加剧,导致拉美作为美国“后院”的重要性进一步下降。特朗普政府将全球战略竞争目标锚定在遏制中俄崛起,确保美国在大国竞争中的全面优势,尤其要避免中俄插足拉美。

   特朗普政府认为中俄因素的增加是“后院失火”的根本原因。受惠于冷战遗产,俄罗斯在拉美的影响力得以在古巴、委内瑞拉等国延续。普京政府对委内瑞拉政治、军事上的强有力支持,使马杜罗政权能应对军事政变并维持了现状。但真正让特朗普政府深度惶恐的是中国在拉美影响力的快速提升。对此,前白宫国家安全顾问博尔顿不顾拉美国家感受,声称“门罗主义对拉美很好”,指责中国通过债务依赖绑架拉美国家。美国国务卿蓬佩奥走访智利、巴拉圭、秘鲁、哥伦比亚四国时,批评中俄是拉美秩序的“破坏者”,中国掠夺拉美资源,只有美国才是“救世主”。总之,特朗普政府的“力不从心”源自中国在政治、经济和金融领域的竞争降低了美国在拉美的固有优势,以致蓬佩奥指责中国是“新帝国主义”。

   这是因为中国实现了构建新型国家关系和缩减台湾地区“邦交国”的战略目标,与阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉等国建立了战略伙伴关系。近两年来,巴拿马、多米尼加和萨尔瓦多先后承认“一个中国”原则。中国于2015年和2018年两次举办中拉论坛首脑峰会和外长会议,商定了涵盖广泛领域的五年合作计划,制度性参与美洲地区国际组织的活动,如担任美洲国家组织观察员、美洲开发银行和加勒比开发银行成员,参加亚太经济合作论坛等。中拉贸易额2018年达到3060亿美元,中国已成为巴西、智利、秘鲁和乌拉圭的最大贸易伙伴。“一带一路”倡议在拉美落地生根,中国一方面寻求获得石油和铝土矿等战略资源及农产品,另一方面积极寻求基础设施投资机会,开拓高附加值新市场。

   中国对拉美国家的金融支持力度不断加大。中国国家开发银行和进出口银行已成为拉美最大融资银行,融资规模超过同期世界银行和泛美开发银行在拉美市场的总和。中国这两家政策性银行在2005—2019年累计为拉美项目贷款近140亿美元。中国金融机构融资审查没有附加政治条件,利率也较为宽松合理,直接服务于拉美基础设施、石油、天然气和采矿项目,比美国同类产品更具竞争力。在美国看来,这无疑是在挖自己“后院”的墙脚,当然无法容忍。

   (三)在拉美地区重塑美国吸引力

   尽管特朗普总统并不像民主党建制派那样热衷于在全世界推销美国普世价值观,但他不会拒绝这套拿手好戏,一旦机会成熟就会如法炮制,在拉美更不例外。如果作为自家“后院”的拉美投入对手怀抱,无论什么派别的美国政客都不会接受。

   “通过吸引而不是强迫来影响他人以获得自己想要结果的能力”,此即约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)推崇的软实力外交,指导了过去几届美国政府在拉美的区域领导力构建。美国充分利用与拉美国家广泛合作途径和地理相邻的优势,传播美国文化、语言、传统和价值观,普及“美国方式”,影响拉美国家的舆论和政策走向。但由于美国长期陷入中东困局而忽略了在拉美的经营,对拉美地区的硬实力和软实力影响下降已是不容忽视的现实,再加上一些拉美国家自身治理问题突出,经济出现倒退,生活水平下降,民众的反美情绪不断上升。面对软实力外交的天然局限性,即投入资源多、回报周期长,特朗普政府认为这些漫长的过程将进一步损耗美国已在减少的全球资源,加剧美国在拉美竞争的失衡颓势。于是,新门罗主义政策这剂“新药”应运开出。

   特朗普总统的外交思维是希望达到立竿见影的效果,即实用主义压倒一切。为恢复美国影响力,在拉美打压左翼力量、壮大亲美势力的同时,特朗普团队不惜抹黑竞争对手中国,鼓噪中国共产党的领导模式与美式民主之间的对立性,企图将中国塑造为拉美国家的共同威胁。蓬佩奥声称“中国共产党是以斗争和国际统治为中心的马列主义政党,是敌视美式民主的政党”。为将拉美再次拉入自己怀抱,达到使美洲成为“美国的美洲”目的,美国政客可谓无所不用其极。

  

   三 、美国“新门罗主义”

   拉美政策的影响

   特朗普治下美国以新门罗主义为主的拉美政策必将产生一些影响,但自私的“美国第一”政策目标也可能使其在自家“后院”陷入孤立。同时,特朗普政府通过制造左右翼对立的政策操作必将进一步分化拉美国家之间关系。

   (一)新门罗主义短期效果立竿见影

   在特朗普政府直接手段和间接影响下,巴西、玻利维亚、乌拉圭相继投入右翼怀抱,美国右翼盟友队伍阵容强大,客观上壮大了其在拉美的话语力量。同时,对左翼势力的打击效果也较为明显,域内多个国家相继承认委内瑞拉“瓜伊多政府”,进一步缩小了马杜罗政府在拉美的外交回旋余地。特别是对古巴的制裁效果明显。2019年有430万游客访问古巴,显著低于2018年的470万,制裁导致的旅游业衰退严重损害了古巴经济。2019年古巴经济增长率仅为0.5%,2020年将至少衰退0.7%。作为拉美左翼的旗帜,古巴经济受挫,严重影响域内其他国家左翼势力的士气。鉴于美国地缘政治影响和经济压力,一些加勒比国家对美国和中国的投资则持观望态度,演变为“骑墙派”。

   因此,特朗普认为新门罗主义政策取得了立竿见影的效果,“拥护”美国话语的声音更多了,离“美国的美洲”目标更近了。虽然美国没能完全阻止中国影响力的提升,但增加了同中国博弈的战略空间,必将刺激特朗普对新门罗主义的推崇。然而,既然特朗普政府的拉美政策更着眼于实用主义,就不会像中国外交那样注重长期合作,意味着这种政策难以持久。

   (二)“美国优先”的自私政策将疏远美拉关系

   新门罗主义在拉美虽然短期内收到了明显效果,但同样销蚀了美国外交“软实力”。新门罗主义政策的利益内涵是“美国优先”,意味着特朗普政府将更简单、直接地维护美国利益,减少向拉美国家提供公共产品,回避应承担的地区发展责任,加剧其与拉美国家的潜在利益冲突。皮尤研究中心全球国家认同调查显示,拉美国家民众对美国的认同度在特朗普执政时期大幅下降,只有47%的受访者对美国持正面看法,哥伦比亚作为美国传统势力范围对美国的认同度最高也仅为51%,而墨西哥只有30%的民众对美国持正面看法。

美国政治经济影响力下降将削弱其对拉美的吸引力。2016—2019年美国GDP保持了2.3%~2.9%的增长,但特朗普政府的经济单边主义、贸易保护主义阻碍了拉美国家共享发展成果。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期

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