燕继荣:国家治理体系现代化的变革逻辑与中国经验

选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2020-05-20 23:59:49

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   作者简介:燕继荣,北京大学政府管理学院教授,北京大学国家治理研究院研究员。

   标题注释:本文系教育部基地重大项目“国家治理经验评估研究”(16JJD810001)的阶段性成果,该项目将以《国家治理评估研究》报告为结项成果。

   完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。在今天的语境之下,中国现代国家治理体系主要是指中国共产党在宪法作为国家根本大法的基础上,通过有效的治国理政方式和手段,实现建设社会主义法治国家所必需的一套,用来规范国家与社会生活(无论是公共生活,还是私人生活)的现代制度体系。这样的制度体系的建立,需要在探索构建新理论的同时,完善既有制度并开发其潜力,从而实现国家治理的现代化变革。

  

   1 国家与社会关系的理论模型

   在国家与社会的双向互动中,社会变化作为一种推进力量,会引发社会矛盾和社会问题;而国家治理作为一种反制力量,则通过制度变革不断规制社会变化,吸纳社会力量,从而保持发展的持续稳定。从理论上说,国家代表统合性力量,社会代表自主性力量,二者的关系可以被分为四种类型:“强国家—强社会”“强国家—弱社会”“弱国家—强社会”以及“弱国家—弱社会”。

   尽管有观点认为,政府是国家当中具有自身利益的独立力量,但大部分时候,政府还是被看作国家力量的代表和化身。因此,国家与社会的关系通常也被转化为政府与社会的关系,尤其是在经济学的分析当中。借助于国家与社会的关系模式,学术界也经常用强政府—强社会、强政府—弱社会、弱政府—强社会、弱政府—弱社会四种模式来说明政府与社会的关系。

   其中,对于国家与社会的关系,理论和实践都更支持“强国家—强社会”模式。这种模式意味着:第一,国家有足够的能力,对外维护国家主权与尊严不受侵害,对内实现有效管理,能够提供高质量的公共服务和社会保障;第二,社会有足够的能力,即公共生活相对富裕,民间力量在经济、社会、文化等领域具有较强的自主性、自立性和自助性;第三,在公共事务的管理中,国家权力机关、政府、政党组织、社区和社团组织等所提供的治理机制大体上各守本位、各司其职,能够形成良性互动、彼此分工协作的局面。

   面对改革开放以来由于社会经济变化而产生的社会矛盾和问题,中国政府在政府管理导向、政府服务导向以及社会自治导向等方面作出了积极的改革行动,但是目前,在社会自治导向的实践中,地方政府依然面临一些困境,主要表现为:政府不是越位包揽,就是撤出不管。从根本上说,这种治理状况的存在还是归因于社会发展的不足。

   当前,中国的国家与社会关系尚属于“强国家—弱社会”模式,即社会无组织或组织化程度较低,难以动员集体力量和公共资源形成集体行动;以及社会力量孱弱,自治能力不足,从而导致政府要想管理好社会就不得不深度介入社会的各个领域。

  

   2 国家治理的理想形态

   很多学者认为,政府、市场、社会协同治理是较为理想的国家治理形态。从政府管理到公共治理或者协同治理,是新公共管理理论提出的标志性口号,表明了公共治理或协同治理是一种方向性的目标。政府机制(政府是主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制的多元共治或协同治理是国家进行有效治理的理想形态。

   一个长期依赖政府管理的社会,要实现社会治理,必须做到如下几条:首先,在观念上要形成共识,即“强政府—强社会”关系模式下的协同治理才是最优目标;其次,在治理主体方面要明确社会主体角色,把治理对象变为治理主体,为政府之外其他社会主体的成长发展提供空间;再次,在治理体系方面要推进增加系统开放性的改革,建立广泛包容和吸纳非政府主体以及非政府机制的制度;最后,在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性,保证特定协调者和协调机制能发挥更大的协调功能。

   目前中国正在为实现协同治理而努力,但是中国地方政府在社会自治导向的实践中还面临一些困境。一种情况是,政府越过社会进行管理,使得一些本该适用于社会自治机制的事务,却由政府接盘管理,导致政府“越位”;另一种情况是,政府为推动社会自治,主动收缩阵线,或以社会自治为名,放弃管理与服务的职能,造成政府社会管理的“缺位”。地方政府的实践表明,这种情况的出现与当地经济发展水平密切相关。一般来说,经济发展较为落后的地区,社会力量的自治水平会相对较低,政府社会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。

  

   3 中国国家治理的优势和不足

   如今各国都面临着不同的问题和程度不一的改革需求,因此,不同的国家在治理与改革中也会呈现出不同的逻辑和模式。一个国家的治理逻辑和模式,是历史与现实诸多因素作用的结果。当前中国的国家制度,是中国共产党在接过历史的“接力棒”之后所主导创建的。

   从历史的角度看,新中国成立初期“以党救国、以党建国、以党治国”的制度路径,在很大程度上是受近代以来中国所面临的国家危机影响而选择确定的。从国家发展的角度看,中国作为后发展国家,经济社会发展的紧迫性,以及“落后挨打”教训所激发的“赶超”战略,在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家治理特点。从现实国情的角度看,历史上国民的贫困化、无产化、蒙昧化,以及社会的脆弱化和低组织化,在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。但是,历经70年的发展,尤其是经过40年的改革开放,如今中国的国情和国民状况都发生了很大改变,国际地位也与70年前的情形完全不同。

   客观来说,中国党政军民社高度一体的制度,具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在实现国家的统一性方面具有优势,但在有些时候也存在“短板”,表现为:国家上层制度相对完善,且功能强大;但国家下层制度薄弱,且功效不足。进而造成了国家治理更多地表现出党政作为“内系统”虽能够发挥强大功效,但缺乏社会作为“外系统”的积极呼应,存在内外系统脱节的风险。

  

   4 中国国家治理面临的挑战

   现代性与后现代性并存,现代化与后现代化进程并发,使得中国传统的政府管理面临更大挑战。

   当前中国处在现代化与后现代化并存的阶段,现代化所造成的工业化、城市化、市场化、世俗化、民主化等结果,要求政府管理进行变革,然而这种应对性变革还没有完成,政府马上又陷入后现代化的挑战之中。其中后现代社会展现出的网络化、信息化、数字化、智能化等特点,改变了社会的组织、生活、生产、分配和消费方式。

   后现代化的发展变化对中国既有的政府管理体制与模式带来了至少三方面的挑战:首先,税收管理系统受到挑战,后工业社会基于网络的私人定制化生产方式在很大程度上挑战着传统的以企业为生产单位的国家税收体系;其次,现代金融系统受到挑战,新型的交易系统和交易方式挑战着传统的以银行为中介的货币和信用卡结算金融系统,使政府的金融监管和政策杠杆面临难题;最后,日常的社会管理模式受到挑战,后工业社会基于网络平台的供需双方直接交易,挑战着传统的以政府或委托代理机构为基础的社会管理模式。因此,在社会转型的大变革时代,现代化、后现代化两个目标和过程的叠加,增添了社会变化的复杂性,极大地增加了政府管理的难度。

   面对这些挑战,中国要实现从政府管理走向协同治理,必须明确以下原则:第一,治理绩效取决于制度供给;第二,政府并非制度的唯一供给者;第三,多元复合的供给模式才能满足多样化需求。良好的治理通过多元制度的供给得以实现,这意味着“公共事务公共治理”,即政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益相关者共同参与、协同行动,从而形成国家与社会良性互动、协同治理的局面。由此,建立信息开放、集体决策和社会参与的制度,加强公共选择和公共博弈,实现责任共担、利益共享、权力协同,即实现“共建、共治、共享”,成为增进社会治理,进而提升国家治理水平、实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。

  

   5 中国国家治理改革的新议题

   不论是对中国还是世界,改革始终是一个重要主题。中国走过了40多年改革和发展的历程,在这40多年的过程中,发生了治理观念变革、治理体系变革、治理政策变迁以及治理行为调适等积极的变化。为了改善治理绩效,中国政府推进了管理导向(如结构导向、功能导向、程序导向、人事导向)、服务导向(如推动公共设施的普及化、构建服务型政府)、自治导向(如推动旨在放松管制、活化社会的改革)、协同导向(如实现多元主体和机制的共管共治)的创新改革,致力于营造政府机制、市场机制、社会机制相结合的协同治理格局。

   在改革与发展的具体实践中,中国一方面开发既有正式制度和机制的潜力,让党和政府以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让新型社会主体和要素在社会治理乃至国家治理中发挥应有的作用,努力实现“自上而下”和“自下而上”两种力量的对接,逐步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。

   常言道,“无规矩不成方圆”。国家既要发展(动力系统),也要治理(制动系统)。国家治理的核心要义,就是要实现国家内部各个领域、各个系统、各个层级之下各种行为的制度化和法治化,即通过制定和实施规则,形成规矩,使任何个人、党派、团体、组织、机构的行为有所约束和限制。简而言之,国家治理就是要使权力有限制、资本有节制、社会有规制。国家治理不仅要“治官”,要“将权力关进制度的笼子里”,也要“治民”,让百姓形成规则意识和公共意识。

   此外,理想的国家治理需要提供一套精英政治竞争与大众自主生活适度分离的机制,并对官员的政治竞争行为予以限制,对民众的社会生活予以保护。中国有句成语,“城门失火,殃及池鱼”,说的是一场危机不仅伤害其中,而且连累其他。国家治理所追求的就是要避免“城门失火”,即使不能避免,也不至于“殃及池鱼”。那么,如何避免“城门失火,殃及池鱼”危机的发生?依据现代国家发展的经验,实现国家上层制度和下层制度的分开,是国家制度安排的基本要求。

   所谓“上层制度”主要是指政治精英在国家上层结构中开展政治竞争和实行国家管理的规则,包括选举制度、立法制度、政党制度、行政制度等。所谓“下层制度”主要指普通百姓在国家共同体中的日常生活规则,具体有:国家结构制度,即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排;国民权益制度,包括全国统一的国民身份制度,以及平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等;国家法治制度,旨在保障法治权威性以应对冲突和争议的立法和司法制度;国家社会组织制度,即公民参与社会生活的社区、社团制度和公共服务的社会化制度等。

   在中国改革发展的历程中,经历了发展导向——以经济建设为中心的阶段,促成了经济起飞;现在进入了治理导向——以国家治理现代化为目标的新时代,完成上述改革议题,将极大地推进中国国家治理体系和治理能力的现代化。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家治理周刊》2019年第8期

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