竺彩华:市场、国家与国际经贸规则体系重构

选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2020-05-20 23:45:07

进入专题: 国际经贸规则体系   市场逻辑   国家逻辑   资本导向  

竺彩华  

   内容摘要:当前,美国正在打破其自二战以来建立的国际经济秩序,国际经贸规则体系沿着两条“断层线”——“发展断层线”和“脱钩断层线”进行重构:一方面,美国通过单边主义破坏原有规则体系中的发展原则,可能形成发达国家(尤其美国)和发展中国家(尤其中国)之间难以弥合的规则“分水岭”;另一方面,尤其在科技领域,美国对中国实施的脱钩行为,可能迫使企业和市场适应不同的规则体系。要深刻理解当前国际经贸规则“破”与“立”背后的规律和深层原因,就必须从推动国际经贸规则形成的两种逻辑——市场逻辑和国家逻辑出发,从历史和现实的交汇中寻求答案。市场逻辑是国际经贸规则发展的原动力,但其内在缺陷又导致全球化必然在国际和国内层面产生发展断层线。国家逻辑则更多反映了东西方之间新的权力平衡及其在构建国际经贸规则体系中的作用。未来很可能形成两种导向的国际经贸规则体系,资本导向的美式规则体系越来越缺乏发展内涵,“一带一路”正在形成“发展导向”的规则体系。规则之争就是制度竞争,主导国际经贸规则体系的重构,必须在全球化背景下妥善处理资本与劳动力之间的利益不平衡关系。中国要进一步发挥制度优势,坚持发展视角。

   关键词:国际经贸规则体系;市场逻辑;国家逻辑;资本导向;发展导向;“一带一路”;中美贸易战

   作者简介:竺彩华,商务部国际贸易经济合作研究院教授。

   作为经济全球化的产物,国际经贸规则的演变反映了全球化的发展方向。规则之争,既是主导全球化发展方向的各方力量的一场大博弈,也是人类对自我命运的定义过程。自特朗普上台以来,美国一方面大行单边主义和保护主义,公然违反WTO基本规则,不仅对多国单方面加征关税,还对中国发动了贸易战,且在重新谈判后达成的“美墨加协定”(USMCA)中专门针对中国设置了“毒丸”条款,另一方面,美国以退出WTO作为筹码,试图联合欧盟、日本、加拿大、韩国等盟友推动WTO规则体系的改革。总之,美国希望将自己在二战以后推动建立的国际经贸秩序推倒重来。另外,英国脱欧也进一步凸显了国家之间的经济与社会联系并非那么牢固持久,欧洲的一体化进程面临极大的不确定性。凡此种种表明,在重塑国际经贸规则、重构全球产业链和价值链的过程中,各国利益严重分化,博弈愈演愈烈,国际经贸规则体系正呈现出二战以来前所未有的分化趋势。

   在这些纷繁复杂的现象背后,到底是怎样的逻辑和力量决定国际经贸规则发展的本质和方向?未来的国际经贸规则发展趋势又将会如何呈现?这些都是值得深思的问题。现有文献对国际经贸规则的研究主要可以分为两大类:一类是对国际经贸规则的形成机制进行研究,如普特南提出了双层博弈论,强调国际谈判中国内政治与国际政治的互动,政治家既要在国际谈判中力求实现本国利益最大化,又要借谈判为由设法建立国内利益联盟,以求一个层面的博弈带来另一层面博弈的变局。李向阳从国际经济规则的外部性与非中性出发,分析了规则制定权的收益来源、一国对规则制定过程影响力的决定因素以及规则形成的具体机制,从而得出一个基本结论:作为全球化时代的霸主,美国仍然主导着国际经济规则的制定过程,并从中获得了巨大的收益。另一类文献则侧重于对国际经贸规则的变化进行描述,或者从不同角度论证这些变化带来的影响,如薛荣久认为国际经贸规则续构呈现出方向多样化和角色多元化的新态势,袁波等从涵盖领域、规则标准、理念原则、发展路径、决定因素和产业层面梳理了国际经贸规则发展的新趋势。更多文献则是对一些特定领域规则(如TPP以及后来的CPTPP等贸易协定中呈现的新规则)的影响进行研究,在此不予枚举。这些研究给我们了解国际经贸规则制定过程以及静态考察特定规则提供了很有价值的参考,但是,对于当前国际经贸规则体系中出现的各种“破”与“立”并存的复杂现象,仍有许多问题需要进一步思考:第一,为什么过去的规则体系会失灵?第二,未来的国际经贸规则发展趋势又会怎样?第三,中国在参与构建国际经贸规则、推动自身制度性开放时应吸取什么教训?围绕这些问题,本文从撕裂当前国际经贸规则体系的两大“断层线”(fault lines)出发,分别从市场逻辑和国家逻辑的视角剖析当前国际经贸规则体系产生断层的深层次原因,并探讨未来国际经贸规则发展的方向性问题及其对中国的启示。

  

   一、国际经贸规则体系正在形成两大“断层线”

   冷战后的国际体系是在美国主导的自由主义价值观指导下建立起来的,其最典型的特征就是政治民主化和经济全球化。但是,随着发展中国家的整体崛起以及区域化的广泛兴起,发达国家和发展中国家之间的实力对比以及大国竞争格局都发生了明显变化,美国等发达国家的心态也逐渐发生变化,尤其是特朗普上台后,美国一再强调“吃了亏”,要求和发展中国家进行“完全对等”的所谓“公平贸易”。特朗普政府出台的一系列反建制举措,标志着以新自由主义秩序为基础的传统美国外交政策发生逆转,国际经贸格局正在完成从量变到质变的过程,以西方为中心、基于新自由主义价值观的国际经贸规则体系已经进入一个既“破”又“立”的变革期,变革将主要围绕两条“断层线”展开。

   (一)发达国家和发展中国家之间的“发展”断层线

   在多边贸易体制层面,美国正在抛弃原有的“发展”理念。WTO之所以能从一开始的23个创始国发展到今天的164个成员国,就是因为承认了世界经济的差异性,包括不同成员国之间发展水平和发展模式的差异,从而使WTO在推动自由贸易的同时兼顾公平贸易,通过给予发展中国家特殊和差别性待遇使全球不平衡在多边规则中得到一些妥善处理。但是,这种规则导向正在出现逆转。2019年1月,美国向WTO提交了题为《一个无差别的WTO:自我认定的发展地位威胁体制的有效性》的文件。2月,美国又提出一份总理事会决议草案,要求根据其制定的标准(OECD成员、G20成员、世行规定的高收入国家、占全球货物贸易0.5%以上)来排除一些国家的发展中国家地位,并辅之以一个兜底条款,即不排除在今后的部门谈判中通过“达成协议”剥夺上述标准未涵盖的任何其他发展中国家的特殊和差别待遇。3月,美国发布《2019贸易政策议程及2018年度报告》,将“改革WTO对发展中国家的对待问题”作为其四项改革主张之一。7月,美国发布《关于改革WTO发展中国家地位的总统备忘录》,再次抨击WTO“过时的发达国家和发展中国家的二分法”。美国的改革建议彻底颠覆了WTO有关发展中国家定义及其特殊和差别待遇的做法,如果完全接受美国的主张,那么发展中国家的特殊和差别待遇要么被上述标准排除,要么在今后的部门谈判中被剥夺。如此这般,WTO就再无可能成为真正意义上的多边合作平台,而只是美国施行单边主义的工具而已,对于这样的WTO,世界其他国家不会接受。基于特朗普已退出多个多边机制的现实,一个没有美国的WTO极有可能出现。WTO前总干事拉米也谈及“一个没有美国的WTO”的可能性,“如果特朗普想要退出WTO,我们就必须认真考虑一个没有美国的WTO,因此,未来我们可能将用ITO(International Trade Organization)来替代WTO。”

   在区域和双边贸易协定层面,美国也根本不考虑发展中国家的发展需求,反而为广大发展中国家参与美国主导的全球价值链设置了更高门槛。奥巴马时代的TPP是如此,特朗普时代的“零关税、零壁垒、零补贴”政策导向更是如此。TPP不仅要求货物和服务市场的全面开放,而且对知识产权、电子商务、投资、政府采购、环境与劳工保护、国有企业、规则的协同性和透明度以及反腐败等新规则领域都进行了严格界定。这些高标准强化了美国等发达国家在亚太价值链上游和下游结构中的绝对优势地位,却提高了发展中成员和非成员分享全球知识与科技进步的门槛,更将非成员排除在美国主导的全球价值链体系之外。特朗普的“三零政策”从本质上来说比TPP的要求更高,他不仅要求其他国家的市场高度开放,更要让美国企业感到高度自由,实际上就是要求各国国内制度完全走向“美国化”。

   因此,美国正在以自己的标准为多边和双边合作划定“发展中国家”的标准,包括中国、巴西、印度等在内的广大发展中国家的发展需求、发展道路的选择权利基本上都不在美国推动的具有很强排他性、“资本利益导向”的国际经贸规则体系的考虑范畴。这很有可能成为打破现有国际经贸规则体系的“第一条断层线”。

   (二)中美之间的“脱钩”断层线

   作为全球最大的两个经济体,中美关系对国际经贸规则体系的未来走向起着决定性作用。2017年12月,美国发布《国家安全战略报告》,将经济安全视为国家安全的核心要素,并认为中国是削弱西方体系的主要力量,把中国列为“第一竞争对手国”。2018年1月,美国国防部发布《国防战略报告》,其对华基调与《国家安全战略报告》一致,战略竞争成为美国对华政策的指导思想。美国《2019财年国防授权法案》强调,“与中国的长期战略竞争是美国的最高优先,为此需要将包括外交、经济、情报、执法及军事等国家权力在内的要素整合起来,以保护和巩固国家安全。”由此看来,美国对华战略竞争已是全面的竞争,但目前仍以经济竞争为主。由于中美之间经过几十年的互利合作,已经形成巨大而广泛的经济联系,经贸利益已经深入各个行业和角落,因此,中美经济“全面脱钩”几乎是不可能的,即使特朗普对中国所有出口美国的产品加征关税,中美之间的经贸联系也不会一切归零。但中美之间确实出现了“脱钩”现象。

   第一,也是最重要的,就是机制脱钩。

   21世纪初,随着中美关系的发展,两国之间需要处理的问题越来越多,双方建立了众多对话与磋商机制。特朗普执政后双方同意建立四大对话机制,但在2018年仅举行了外交与安全对话,战略与经济对话、执法与网络安全对话、社会和人文对话三个机制已经停摆,许多其他双边磋商机制也无法运作。鉴于中美关系的重要性和复杂性,两国关系的机制化水平以及机制的有效运作是支撑双边关系发展的重要手段,尤其在沟通彼此关切、推动解决两国间分歧、扩大和深化合作方面发挥着重要作用。特朗普政府内部一些鹰派人士希望减少而非保持中美之间的机制化、常态化互动,鼓吹与中国打交道时对抗和施压比对话更有效,这不仅导致中美互动的“去机制化”,还有可能使摩擦和对抗取代对话与磋商而成为中美互动的主导范式,7中美关系进入新的不确定地带。

   第二,科技脱钩。

美国对中国的技术围堵从来就没有停止过,只不过过去主要停留在贸易层面,如出口管制。随着中国海外投资增加,美国对技术通过投资渠道向中国转移和外溢也日益警觉。2013—2015年间,中国企业共接受美国外国投资委员会(CFIUS)74起审查,比后面的加拿大(49起)、英国(47起)和日本(40起)高出许多。为了阻止美国高新技术流向中国,延缓中国技术进步的步伐,甚至遏制中国实现产业升级,特朗普政府采取了更为激进的推动中美科技脱钩的措施。2018年7月,美国国会通过《出口管制改革法》,要求加强对出口管制清单之外的新兴技术和基础技术的管控。11月,美国商务部产业安全局在《联邦纪事》上发布关于特定新兴技术管制评估的规则草案,列出包括生物技术、人工智能和机器学习技术、定位、导航和定时技术、微处理器技术、高级计算技术等在内的14类技术领域,矛头直指“中国制造2025”规划所涉及的技术领域。2018年8月,经特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法案》正式生效,该法案扩大了CFIUS的审批权限,特别关注外国人和涉及关键技术、关键基础设施、保存或搜集美国公民个人信息的美国公司的交易,并将关键技术从“对美国国家安全必不可少或重要的科学技术”扩展至包含“新兴基础技术”。美国对华强制性技术脱钩导致中国对美投资急剧下降,2018年对美投资并购额仅为50亿美元,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论》2019年第5期

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