凌胜利:主场外交、战略能力与全球治理

选择字号:   本文共阅读 266 次 更新时间:2020-05-20 23:40:51

进入专题: 主场外交     国际话语权     国际形象     全球治理  

凌胜利  

   内容提要:主场外交是在一国境内举行的多边外交活动,涉及政治、经济、军事、文化等诸多领域,其目的在于促进本国的国家利益,增强本国的国际影响力。当前全球治理面临民主赤字、效力不足、领导乏力等问题,要求中国等新兴国家承担更多的国际责任。随着中国实力增强,国际社会也期望中国在全球治理中发挥更大的作用。秉持“共商共建共享”的全球治理观,中国需要创造更多的平台与机会来促进国际共识和共同行动。十八大以来,中国通过大力举办和开展主场外交,提升国际话语权、加强对国际制度的参与和塑造、优化国际形象和增加国际贡献,增强了自身的战略能力,促进大国实力更有效地转化为国际影响力,推动改革和完善全球治理,有助于构建新型国际关系,实现人类命运共同体的宏伟目标。从博鳌亚洲论坛到G20杭州峰会,从塑造国际共识到促进共同行动,中国的主场外交取得了显著成效,产生了重要影响,但也存在国内协调、政策落实、长效机制、成本优化等问题,需要在增强国际话语权的聚合作用、加强国际合作、提升制度效能、增加透明度等方面进一步改进和完善。

   关键词:中国主场外交/ 国际话语权/ 国际形象/ 全球治理/

   作者简介:凌胜利,外交学院国际关系研究所副教授、北京市对外交流与外事管理研究基地研究员(北京 100037)

   标题注释:本文系教育部重大攻关项目“中国特色大国外交研究”(项目编号:15JZD032)、北京市社科基金“主场外交与北京市国际交往中心建设”、北京市对外交流与外事管理研究基地项目“大外交时代首都主场外交的公私合作研究”的阶段性成果。

   近年来,全球性问题的日益增加使国际社会对全球治理的需求更为迫切,但由于大国博弈、领导乏力、制度不足等原因,全球治理存在失灵现象。在实践层面表现为规则滞后,不能反映权力消长、适应安全性质的变化和应对复杂的相互依存关系。在理念层面则表现为理念滞后,依然以一元主义治理观、工具理性主义和二元对立思维方式为主导。①当前的全球治理体系还面临大国合作势头消退、多元主体协同缺失、治理对象模糊不清和治理机制存在缺陷等多方面制约。②其中,国际制度作为全球治理的重要工具面临诸多困境,包括代表性不足、责任错位、机制复杂性等。③由于美国实力的相对衰落及其对国际制度态度的改变,当前国际制度需要解决好开放性、包容性和领导力等问题。

   一般而言,多边主义被视为解决全球治理的最好方式,但多边主义的致命弊端是效率低下。为了解决多边主义的有效性问题,加强国际领导至关重要。④自2008年金融危机以来,美国实力的相对衰落影响了其对于全球治理的意愿和能力,也使中国等新兴国家被要求承担更多的全球治理责任。推动全球治理更有效力,需要提升中国等新兴国家在全球治理方面的代表性、话语权和影响力。特别是在国际制度中增强新兴国家的地位至关重要,以减少全球治理的民主赤字,解决其效力不足、领导乏力等问题。考虑到国际制度的“非中性”特点,国际制度难免不受权力博弈的影响。一些国家考虑到在现有国际制度中难以彻底改善其地位与话语权以及全球治理制度供给的不足,开始创设新的地区或全球性国际制度。而由于与既有国际制度存在功能重叠、区域重合等情形,新旧制度之间不乏矛盾,也即导致“竞争性多边主义”。⑤这样,全球治理便面临领导乏力和领导竞争的双重困境,需要大国的包容性竞争和协调性领导。

   随着中国实力的增强,国际社会期望中国在全球治理中发挥更大作用,中国也有能力和意愿承担更大的国际责任,在全球治理中发挥一定的引领作用。这在一定程度上可以缓解全球治理领导乏力的问题,但与此同时也引发了领导竞争的困扰。十八大以来,中国在全球治理领域积极进取,不仅参加和主办了一系列多边峰会,还创建了亚投行、金砖国家开发银行等新的国际制度。在十九大报告中,习近平总书记指出,“中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。”⑥这无疑表明了中国对于全球治理的积极态度。不过由于中国在现有国际制度中受限较多,难以充分发挥自身能力和作用。为了改变这一不利局面,中国近年来更积极地参与国际制度的改革与创建,倡导和践行“共商共建共享”的新型全球治理观,强调治理的多元主体、平等参与和民主协商,建设更具代表性、包容性、开放性和公正性的治理体系,推动构建新型国际关系和人类命运共同体。⑦

   为了践行新型全球治理观,增强对全球治理的影响,中国需要更多的平台、机制甚至是自己搭台唱戏。为此,近年来中国积极举办了一系列主场外交活动。在这些主场外交中,中国政府提出的中国理念、中国方案无不体现“共商共建共享”的理念,提升了中国在全球治理中的影响力。与此同时,随着中国外交更加积极主动,其面临的国际压力也有所增加,为了增进国际社会对中国外交的理解、认可与支持,需要中国与其他国家多进行沟通,塑造共识和共同行动。因此,无论是改善全球治理还是推进中国外交,主场外交都可以发挥重要作用。事实上,通过主场外交提升国际影响力并非中国特色,美国、法国、印度等其他国家也都有所运用。

   2013年以来,中国主办了博鳌亚洲论坛、亚信峰会、APEC北京峰会、G20杭州峰会、厦门金砖峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛等多场主场外交。由此可见,十八大以来,频繁开展主场外交已经成为中国特色大国外交的重要形式,表明中国外交的主动塑造意识显著增强。不过令人遗憾的是,无论是国际社会还是国内民众,对于中国频繁举行大规模主场外交活动都存在不解甚至质疑。中国举办主场外交的诉求是什么?主场外交能否成为中国加强全球治理、提升国际影响的有效路径?这些问题已成为中国主场外交需要回答的问题。总体而言,尽管中国主场外交的实践不断增加,影响日益扩大,但相关学术研究较少,故而本文尝试对上述问题做出回答。论文主要分为五个部分,第一部分对主场外交的概念进行辨析,第二部分探讨中国主场外交的历程与类型,第三部分探讨中国主场外交的逻辑,第四部分以博鳌亚洲论坛和G20杭州峰会为例来分析主场外交,最后是结论,总结中国主场外交的成效及其对于全球治理的作用。

  

   一、主场外交概念辨析

   学术界对主场外交(Host Diplomacy)的概念界定主要突出其空间性。主场外交,简而言之,就是在本国国境之内举行的外交活动。⑧这一定义对主场外交的理解比较宽泛,只是强调了其空间性,对其内容和形式等方面未做精确界定,也就意味着主场外交是一国外交的必要组成部分,并无太多特殊性。资深外交官陈明明认为,主场外交需要具备两个条件,一是在本国召开,二是多边的,也就是说至少涉及三个国家。在他看来,主场外交不仅要关注空间性,还要关注类型的多边性。中国此前并非未举办“主场外交”,只是较少用这个概念对以我为主的外交活动进行描述。⑨

   陈东晓认为,一国除了在国(境)外开展的外交外事活动,其他在本国开展的外交活动似乎都应纳入主场外交范畴。真正的主场外交应同时包含三层含义:一是明确外交活动的“地理场域”,即在“本国(境)内”而非国(境)外开展;二是明确东道主对外交活动的“能动性”,即东道主应当发挥重要乃至主导作用;三是明确外交活动对服务本国总体外交任务具有“积极正面作用”。基于此,他将主场外交定义为:在一国(境)内开展的,由东道主政府扮演重要角色,并能对维护和拓展该国国家利益发挥积极影响的各类重要外交活动,包括双边和多边外交活动。⑩这一观点将空间性作为主场外交的基本属性,但更为关注东道国在外交活动中的角色与作用。

   综上所述,对于主场外交概念界定的争议主要有两点:一是外交形式是仅仅局限于多边外交还是包括双边外交;二是是否需要考虑东道国的能动性。本文认为,考虑到双边外交的广泛性和常态化,主场外交更应该聚焦于多边外交。至于东道国在主场外交中的角色与作用,则受到主场外交的类型、参与成员、议题等因素的影响。因而,可将主场外交界定为在一国境内举行的多边外交活动,涉及政治、经济、军事、文化等诸多领域,其目的在于促进本国的国家利益,增强本国的国际影响力。

   值得注意的是,主场外交并非新鲜事物,而是早已有之,比如拿破仑战争结束后欧洲各国在维也纳召开的会议,一战结束后的巴黎和会,冷战时期的日内瓦会议、维也纳会议等等。冷战后各种多边会议日益增加,如G20峰会、全球核峰会、气候变化大会等等。从外交实践来看,主场外交属于多边外交。在既有的外交学理论中,国内外学界很少将“主场外交”作为一种相对独立的外交类型进行分析,而更多将其视为多边外交的重要组成部分。本文之所以将“主场外交”作为一种比较独特的多边外交类型进行研究,主要是关注东道国在这些多边外交中的角色与作用。特别是考虑到中国崛起面临战略能力受限的困境,主场外交已成为提升中国战略能力的重要路径,加强研究很有必要。

   主场外交是一国国家实力的体现。在弱国无外交时代,政府首脑和外交官难以在国际舞台上施展影响,更难以把外国政府首脑、政要请进国门。(11)主场外交的举办要以一定的国家实力为支撑,同时也考验东道国的内外协调能力。在主场外交的筹办过程中,东道国的多个部门都会参与其中,因而更像是“大外交”,而非传统的只有外交部门主导的“小外交”。除了外交官和涉外政府部门,国家领导人、政府部门、社会团体与组织、经济文化主体甚至公民个人都会参与到主场外交之中。(12)鉴于其“大外交”的显著特点,主场外交可以理解为在东道国中央政府领导下,多领域、多层次、多主体共同参与的综合性、立体式、整体性外交。(13)作为东道国,举办主场外交,不仅需要做好后勤服务工作,还要谋求在议程设置等方面发挥更大的影响。

   在中国官方话语中,“主场外交”一词首次出现在2013年底,外交部部长王毅在展望2014年外交工作时指出,“精心办好主场外交,进一步增强我国的国际影响力。全力办好明年由我国主办的亚信峰会和亚太经合组织领导人非正式会议,认真做好加强安全合作和促进经济发展这两篇大文章。”(14)2014年3月两会期间,王毅在答记者问时再次确认,当年中国外交的一大特点是“主场外交”,中国将举办上海亚信峰会和北京APEC会议,这些都是中国外交的重头戏。(15)此后,中国主流媒体对“主场外交”的报道日益增多,(16)学术界的相关研究也开始零星出现。(17)2016年底,王毅在2016年国际形势与中国外交研讨会开幕式上的演讲中强调,“一带一路”国际合作高峰论坛将是2017年中国主场外交的重头戏,是我们为提振世界经济采取的战略举措,为深化国际合作搭建的重要平台,也是中国践行合作共赢理念的创新实践。(18)2017年3月,王毅在全国两会的记者会上总结十八大以来的中国外交时,高度肯定了主场外交的作用,“一系列主场外交有声有色。从2013年发出建设‘一带一路’倡议,到2014年北京APEC会议、2016年G20杭州峰会,再到将于2017年5月召开的‘一带一路’国际合作高峰论坛,国际社会日益看到中国方案、中国智慧。”(19)2017年底,王毅在演讲中强调将办好博鳌亚洲论坛、上合组织青岛峰会两大面向周边的主场外交,凝聚守望相助的地区共识,增添区域合作的发展动力。(20)2018年两会期间,王毅指出2018年的中国外交以博鳌亚洲论坛、上海合作组织峰会、中非合作论坛峰会和中国国际进口博览会四场主场外交为重头戏。(21)2018年12月,王毅在对外交工作进行总结时,不仅肯定了博鳌亚洲论坛、首届进口博览会的成就,还指出第二届“一带一路”国际合作高峰论坛将是2019年中国最重要的主场外交,也将举办第二届中国国际进口博览会。(22)由此可见,十八大以来,中国特色大国外交的突出变化之一就是主场外交不断增加,对主场外交的重视程度也日益增强。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》2019年第4期

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