莫纪宏:从制度、制度化到制度体系构建——制度发展的内在逻辑

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2020-05-14 09:18:49

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莫纪宏  

   摘要:本文从深入分析党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所规定的由根本制度、基本制度和重要制度构成的十三个方面的中国特色社会主义制度和制度体系的基本特征出发,回顾了党的十一届三中全会以来中国特色社会主义制度建设所经历的制度化、法律化、法制化和法治化的演进过程,指出了中国特色社会主义制度在不断走向成熟和定型的同时,依靠制度化的理念解决了制度建设中的制度与法律之间的关系,制度化与法律化、法制化和法治化之间的逻辑联系等比较复杂的理论问题。通过详细分析党的十一届三中全会以来历次党的重要文件对中国特色社会主义制度、制度体系的政策确认,指出了制度化和法治化中的“化”字在促进中国特色社会主义制度不断走向成熟和定型中的理论构建功能,并通过提出“法治化”是制度化的最佳状态的命题,旨在论证中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”在建立和健全中国特色社会主义制度和制度体系中的重要制度功能,从而更加科学和有效地解读党的十九届四中全会《决定》所确认的中国特色社会主义制度和制度体系的制度发展的内在逻辑及其理论意义和实践价值。

  

   关键词:制度建设;制度体系构建;制度化; 法律化;法制化;法治化; 中国特色社会主义法治体系

  

  

   2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)第一次全面和系统地对中国特色社会主义制度的基本结构、重要特征和主要内容做了详尽的规定,为中国特色社会主义制度的成熟、定型和不断完善擘画了继续前行的方向。特别重要的是,十九届四中全会《决定》从中国特色社会主义制度体系的角度提出了制度进化和发展的内在逻辑,进一步拓展了中国特色社会主义制度的深刻内涵,为“制度之治”作为中国之治的定盘星奠定了“四梁八柱”。当前和今后一段时间,认真贯彻和学习十九届四中全会《决定》关于中国特色社会主义制度和制度体系的各项规定精神,有助于从理论和实践两个层面来为中国特色社会主义制度建设提供更加科学和合理的行动指南。

  

   一、制度化是改革开放的基本要求

  

   “制度化”的概念和政策要求,起源于党的十一届三中全会公报。该公报指出:为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。“民主制度化”突出了社会主义民主本身的内在要求。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中曾经对党内民主长期没有得到“制度化”的原因做了深刻的分析。回顾党的历史,他指出从遵义会议到社会主义改造时期,我们党一直比较重视实行集体领导,党内民主生活比较正常。但这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度[1](P330)。

   1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话中,在总结“文化大革命”的教训时就指出制度问题是带有根本性和全局性的问题。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。” [1](P333) 邓小平同志上述关于“制度”及其制度“意义”的基本判断是建立在对新中国成立30年我国社会主义制度运行实际状况作出科学总结基础上的、特别是针对“文化大革命”的教训提出的,对于拨乱反正、确定改革开放新时期的大政方针具有非常重要的指引作用。

   关于如何实行民主“制度化”,邓小平同志结合改革开放和社会主义现代化建设的实际提出了进行政治体制改革的“设想”。他在《关于政治体制改革问题》一文中指出,进行政治体制改革的目的,就是要消除官僚主义,发展社会主义民主。“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。”[2](P177)在《一切从社会主义初级阶段的实际出发》一文中,邓小平同志清醒地认识到政治体制改革可能遇到的各种复杂问题,他指出政治体制改革很复杂,其中的每一个措施都涉及千千万万人的利益。因此,“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。我们不能照搬资本主义国家那一套,不能搞资产阶级自由化”[3](P252)。

   党的第三代领导集体的核心江泽民同志对“制度化”问题也很重视,特别是对干部工作的“制度化”提出了明确的要求。2001年7月1日,在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中,江泽民同志指出,要坚持党管干部的原则,“努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化”[4](P289)。胡锦涛同志对于干部工作“制度化”也有深刻的阐述。他强调指出,要把干部选准用好,“一个治本之策是要深化干部人事制度改革,努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化”[5]。2011年7月1日,在《庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》中,胡锦涛同志又明确指出了“党的建设制度化”,也就是“健全民主集中制,不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”[6](P533-534)

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视中国特色社会主义制度建设的制度化水平,比较全面和系统地对改革开放和社会主义现代化建设各个领域各个方面的工作提出了“制度化”的要求,为建立和完善中国特色社会主义制度提供了丰富的理论资源和政策依据。习近平总书记从宏观和微观两个角度,全方位地对各方面工作提出了制度化要求。在宏观方面,习近平总书记强调要实现“党的领导制度化”。党的十八大以来,习近平总书记提出,我们要继续推进党的领导制度化、法治化,“不断完善党的领导体制和工作机制”[7]。在微观领域,习近平总书记也非常重视一些具体工作领域的“制度化”。例如,2019年7月23日,习近平总书记在致中国志愿服务联合会第二届会员代表大会的贺信中指出,各级党委和政府要为志愿服务搭建更多平台,给予更多支持,“推进志愿服务制度化常态化。”(新华社北京2019年7月24日电:“习近平致中国志愿服务联合会第二届会员代表大会的贺信”,参见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-07/24/c_1124792815.htm,2020年3月18日最新访问。)

   由上可见,改革开放之后,中国特色社会主义制度建设是以制度化的政策要求和实践为先导的。制度化是对未来理想和应然制度的期许,对制度建设提出的实际要求往往是改革型的、试验性的和探索性的。制度化所追求的是通过不断的制度建设实践来寻找可以趋向成熟和定型的制度体系。“制度化”中的“化”一词是描述中国特色社会主义制度不断走向成熟和定型的一个非常重要的制度学术语,它深刻地体现了制度成长的过程与特点,是理解中国特色社会主义制度成长历史的“金钥匙”。

  

   二、制度发展目标与制度的成熟和定型

  

   鉴于社会主义制度建设的长期性、复杂性,制度化是一个与改革开放和社会主义现代化建设不断相适应的过程,需要很长时间的经验积累才能形成比较可靠和稳定的制度建设成果。1992年,邓小平同志在南方谈话中对制度建设的长期性有着较为清醒的认识,他认为,“恐怕再有三十年的时间”,我们才能在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化[8](P372)。邓小平同志关于需要三十年左右的时间才能形成一整套更加成熟、更加定型的制度的政治判断,是基于对制度化过程的复杂性和长期性的认识产生的,符合中国特色社会主义制度建设的内在要求。据此,邓小平同志提出了姓“社”姓“资”的“三个有利于”判断标准,即“是否有利于”发展社会主义社会的生产力,“是否有利于”增强社会主义国家的综合国力,“是否有利于”提高人民的生活水平[8](P372)。按照邓小平同志提出的中国特色社会主义制度的“成熟”“定型”的时间表,也就是说,从1992年再过三十年,即到2022年,中国特色社会主义制度才能大致成熟和定型,在这个过程中要始终不断地通过制度改革、渐次提升的制度化努力来实现制度成熟和定型的目标。三十年这个时间段正好与中国共产党建党“一百周年”相契合,属于我们党完成第一个“一百年”的历史使命的时间节点。邓小平同志提出的时间表很快为党的正式文件所确认,成为指导中国特色社会主义制度建设的大政方针。

   从党的十四大报告到党的十七大报告,“制度完善”“制度定型”问题都在历次报告中得到了充分体现。十四大报告提出,为了实现小康水平的第二步发展目标,通过二十年的努力,到2021年中国共产党成立一百周年时, “将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”党的十五大报告又重申了十四大报告的要求,提出经过十年的努力,到2021年,使得“各项制度更加完善”。党的十六大报告从理论创新的角度提出了“推动制度创新”的要求。党的十七大报告则宣告,到“2020年”将把我国建设成为“各方面制度”更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家。

   从党的十四大报告到党的十七大报告,关于制度建设的要求一个最重要的特点,就是明确了一个非常清晰的制度成熟和定型的“时间点”,即2020年或者是2021年,这个时间点是邓小平同志1992年在南方谈话中首次明确提出的。为了保证在这个时间点之前能够推动制度走向成熟和定型,党的十四大、十五大、十六大和十七大都反反复复强调了这个时间点之前制度建设的目标和任务,显示了我们在制度建设方面的坚强决心和政策目标的连续性。党的十八大以来,我们党把制度建设和制度化水平摆到更加突出的位置,制度建设不仅注重了不同领域工作的“制度化”水平,而且还围绕着如何提高国家治理体系和治理能力现代化这个具体的目标和任务,对制度建设提出了“体系化”的要求。党的十八大报告强调必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”;党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革决定》第一次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题,并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会围绕着实施“十三五规划”的要求,提出“十三五规划”实施期间,要保证“各领域基础性制度体系基本形成”(参见:《党的十九届四中全会精神宣讲提纲》,载《学习强国》2020年1月10日。) 。

   党的十九大报告明确了到本世纪中叶把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的战略目标,其中对制度化水平和治理能力现代化提出的具体时间表分为两个阶段:第一阶段是2035年之前,“各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。第二阶段是到本世纪中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”[9](P22-23)。党的十九大把中国特色社会主义制度建设的任务和使命提升到了一个新的历史高度,即在确保2021年中国共产党建党一百周年实现中国特色社会主义制度“更加成熟”“更加定型”的基础上,提出了再经过十五年到2035年左右,要努力使得成熟和定型的中国特色社会主义制度更加“完善”,到本世纪中叶,实现国家治理体系和治理能力现代化。

2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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