孙晋 杨军:《传染病防治法》行政责令的法律属性和效力

选择字号:   本文共阅读 131 次 更新时间:2020-05-14 08:26:38

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孙晋   杨军  
前述作为“反面典型”的《大气污染防治法》《北京市大气污染防治条例》也有其闪光点。《大气污染防治法》第123条规定了“日罚款”制度,对于促进违法行为人尽快落实行政责令的法律效力,积极整改,挽回对公共利益和个人利益的损失,起到非常积极的促进作用。这样的立法模式,在《北京市大气污染防治条例》中得到沿袭,例如该条例第112条规定,在用机动车排放污染物超过规定排放标准的应当责令改正并处罚款,逾期未进行机动车排放污染定期检测的,责令改正,每超过一个检测周期处500元罚款。显而易见,一部好的立法能够带动整个领域法律规制制度的进步。

   (三)正确区分内部行政责令行为和外部行政责令行为

   基于适用范围不同,广义的行政责令行为还应当包括内部行政责令行为。《传染病防治法》中,内部行政责令占到4处,近1/3,比例不可谓不大。由此造成的“里外亲疏远近”,如非从法学研究的视角进行解构比对,可能难以发现。但是,这不排除一些别有用心者从中寻找漏洞,以较低的风险和成本,在全民抗击新冠肺炎的紧要关头实施违法犯罪行为。一旦这些行为及其所造成的危害公诸于众,社会和群众必然反思是否因为法的“不善”导致这些恶。

  

   四、对完善《传染病防治法》行政责令制度的建议

   综上可知,《传染病防治法》行政责令制度进一步完善的路向,既要包括完善法律责任模式,又包括强调公共执行和私人救济的有机结合,还包括创新社会治理体制以切实提升法律效力。

   (一)完善法律责任模式

   对《传染病防治法》而言,有必要分别规定公、私责任主体的法律责任,对于分则规定的每一行为模式均要规定有相应的法律责任,对行政处罚作出种类和档次齐全的设置,根据行为的性质、情节加重、结果加重和危险性阶梯式课处行政处罚,并附随富有针对性的行政责令,引进诸如“日罚款”等较灵活的执行方式。在形成行政法律责任和行政内部监管责任一体的行政责任体系的基础上,完善相关条款的刑事法律责任、民事法律责任,令《传染病防治法》成为每一个社会主体易于理解和支持的法律,并在危难之际将其作为法律武器,保护自身合法权益,监督依法行政和行政执法,主张行政、民事赔偿责任,指控刑事犯罪行为。

   更长远地看,《行政处罚法》同时在行政处罚法定种类和行政处罚附随行为中规定行政责令,对行政责令的概念、属性、类型、程序以及和行政处罚的衔接没有明确规定,同样显得滞后。《行政处罚法》有必要对行政责令法律制度作出完善。笔者建议将来出台独立的行政责令立法。

   (二)完善公共执行和私人救济路径

   第一,行政执法机关强制执行和申请人民法院强制执行。有学者主张,行政责令行为与行政强制措施在法律性质、实施目的、实施前提和实施力度上均有明显区别,据此否定行政强制法律在行政责令行为中的适用[3](P54-63)。也有学者主张,行政责令行为只能在行政强制执行中形成规范结构[20](P120-131);还有学者主张以行政强制执行为原则,以司法监督为保障,建立多维的行政强制执行体系[21](P78-79)。首先,从法律依据上分析,《行政强制法》第2条第2款规定:行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。基于这一理念,通过行政处罚和行政责令行为课处行政违法行为人义务,自然均应纳入行政强制法律的范畴之中。其次,从法的经济价值分析,这一司法规制途径既能赋予行政执法机关更强的执行力,又能促使行政执法依法定程序展开,进而保护被执行责任主体的合法权益,全面实现效率和公平。考虑到《传染病防治法》对法律责任主体规定不明确,可能造成执法主体的混淆,行政机关在应对新冠肺炎疫情的行政执法中,如果不能确定自己对某一违法行为是否具有行政处罚和行政责令强制执行权力时,应积极依靠“行政非诉执行”制度,确保执法效力掷地有声。

   第二,被害主体对行政执法机关不履行行政责令职责提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第25条的规定:除行政行为的相对人以外,其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起诉讼。实践中,行政责令有赖于法律责任主体自觉履行,较之行政处罚而言,具有更大的执行难度。因此,强调被害人对行政责令拥有提起行政诉讼的权利,有利于促进违法行为人尽快停止侵害、恢复原状。特别是在行政执法机关未能及时、适当地执行行政责令,或违法行为人怠于履行行政责令所要求的义务,而执法机构又怠于监管督促之时,这一救济途径,可能较依照《传染病防治法》第77条提起民事诉讼来得更及时、有效。

   第三,可能遭受行政责令行为侵害的其他私主体提起第三人行政诉讼。第三人诉讼制度源起于行政行为的复效性,即行政行为的双重或多重效力,对他人的权益可能产生间接影响。实务中积累一定诉讼经验的当属行政许可第三人诉讼[22](P176-181)。对于疾控、医疗服务的提供和药物、器械、防护用品的供应,如果存在不当的许可或不许可,便有可能对期待受益的社会一般主体产生影响。允许第三人参加行政诉讼,有利于杜绝行政责令溢出法定职责导致职权滥用,进而更加周全地保护社会经济主体合法权益,促进行政机关依法、高效行政。

   第四,检察公益诉讼支持社会公开监督。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第15次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分检察机关开展为期两年的公益诉讼试点工作,一项重点工作就是开展环境保护行政公益诉讼,其中包括要求行政执法机关履行监管职责的行政公益诉讼[23](P3)。检察机关作为法律监督机关介入,有利于拓展被害人救济的路径,推进社会一般主体和公益组织积极行使监督举报的权利。当前信息化的条件下,司法机关可以通过网上立案、在线审理、快递送达的方式,及时提供强有力的司法支持[24]。

   (三)创新社会治理体制

   《传染病防治法》中的行政责令具有多层次性的法律价值,包括政府履行执法职责实现执法意志、对疾控违法行为主体予以惩戒和促其纠正、保护人民群众、促使社会公众及公益组织和专业机构参与抗疫、鼓励全社会共克时艰。因此,行政责令的主体也具有多元性,具体表现为政府执法、责任主体积极整改、被害人救济、社会公众监督、检察机关支持公益诉讼、人民法院司法规制等,其法律效力的充分发挥,也有赖于社会各方力量的积极参与。依法实施行政责令的更高目标和价值追求,是实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动,打造共建共治共享的社会治理新格局,确保全面推进依法治国总目标的实现o。当前《传染病防治法》已初步构建了能充分动员社会力量、规制违法犯罪行为的法律制度。伴随抗击新冠肺炎战役,《传染病防治法》也将在实践中不断完善。

   《传染病防治法》行政责令制度应当明确其法律属性并和行政处罚配套,引进更加富有针对性、可行性的行政责令措施和更加灵活的执行方式,规定行政赔偿责任,完善行政法律责任,畅通司法救济渠道,确保充分发挥行政责令所兼具的强制、惩戒、自纠、引导的多层次性法律效力。健全行政责令制度后的《传染病防治法》将体现出“新行政法”的先进理念,更加凸显社会治理能力体系的现代化水平,成为中国特色社会主义公共卫生治理格局的有机组成部分。

   注释:

   [1] 王清军,薛梦洁. 论《水污染防治法》中的环境责令行为. 湖北警官学院学报,2018,(5).

   [2] 姜明安. 行政法. 北京: 北京大学出版社,2017.

   [3] 李孝猛. 责令改正的法律属性及其适用. 法学,2005,(2).

   [4] 叶晓川.“责令改正” 的规范性研究. 河北法学,2017,(8).

   [5] 胡建淼,胡晓军. 行政责令行为法律规范分析及立法规范. 浙江大学学报 (人文社会科学版),2013,(1).

   [6] 尚明. 主要国家 (地区) 反垄断法律汇编. 北京: 法律出版社,2004.

   [7] 白鹏飞. 行政法大纲. 北京: 好望书店,1932.

   [8] 张尚鷟. 走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价. 北京: 中国政法大学出版社,1991.

   [9] 于立深. 多元行政任务下的行政机关自我规制. 当代法学,2014,(1).

   [10] 余凌云. 行政法讲义. 北京: 清华大学出版社,2019.

   [11] 陈士毅,陈丽平. 论责令性行政行为法律属性的裁判路径. 福建法学,2016,(4).

   [12] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室. 现代汉语词典. 北京: 商务印书馆,2012.

   [13] 孙晋. 反垄断法——制度与原理. 武汉: 武汉大学出版社,2010.

   [14] 陈敏. 行政法总论. 台北: 台湾新学林出版股份有限公司,2004.

   [15] 曾冰. 责令性行政行为法律属性研究及立法完善——以类型化思维为视角. 南华大学学报 (社会科学版),2015,(5).

   [16] 杨生. 论 “责令” 性行政行为的性质及类属. 行政法学研究,1997,(9).

   [17] 卜晓虹. 行政合理性原则在行政诉讼中之实然状况与应然构造——论司法审查对行政裁量权的有限监控. 法律适用,2006,(1-2).

   [18] 王天华. 行政裁量与判断过程审查方式. 清华法学,2009,(3).

   [19] 王虹玉. 处罚法语言中的 “责令” 文化. 民主与法制,2014,(12).

   [20] 郭林将. 行政责令行为的规范分析与制度完善——基于浙江省行政权力清单的梳理. 法治研究,2016,(2).

   [21] 孙静翊,郑霜,刘祎. 从公正与效率的和谐统一——论行政强制执行模式的再选择. 法制与社会,2014,(10).

   [22] 江必新,李涛. 中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用. 北京: 人民法院出版社,2016.

   [23] 刘艺. 检察公益诉讼的司法实践与理论探索. 国家检察官学院学报,2017,(3).

   [24] 庾向荣. 疫情面前庭审不停——身在湖北的法官在线主持庭审. 最高人民法院网,2020-02-03. [2020-02-26] http://cour tapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-218941.html.

   作者简介:孙晋,法学博士,武汉大学法学院教授;杨军,武汉大学法学院博士研究生。

   文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 2020 年第3 期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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