徐湘林:新时期我国督查制度和运行机制的再认识

选择字号:   本文共阅读 152 次 更新时间:2020-05-12 10:36:12

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徐湘林 (进入专栏)  

  

   [摘 要] 新时期我国督查制度及其运行机制得到了不断强化,但也存在着理论准备不足和实践中的官僚主义-形式主义等问题。督查制度及其运行机制要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排,还有很多理论和实践方面的问题亟待解决。只有超越原有管理学和绩效考核理论知识的局限,在社会转型和国家治理的层面上重新认识督查体制运行的社会环境和在国家治理体系中的功能和作用,才能真正推动我国现代督查制度和运行机制的发展和完善。

   [关键词] 国家治理;督查制度;督查督办;官员避责

  

   党的十八大以来,督查机制在国家治理体系中发挥了越来越显著的作用。随着督查工作覆盖面的不断扩大,督查力度不断增强,督查机制已经逐步嵌入国家治理体系,成为新时期深化改革、从严治党、把各项工作落到实处的重要组织手段。然而,随着督查工作在各级地方政府不断开展,也产生了一些带有普遍性的问题。如地方督查检查考核名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等。2018年10月,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,对近年来督查检查考核工作中出现的形式主义和官僚主义的种种表现给予了批评,并要求各级党和政府机构必须从提高思想认识、严格控制总量、注重工作实绩、加强组织领导几个方面,坚决纠正督查检查考核工作中的各种问题。在进入深化改革、从严治党,督查检查考核工作受到中央高度重视的新时期,为什么会出现上述问题,如何才能更好地解决这些问题?为回答这样的问题,有必要对这些年来我国督查体制和运行机制的理论和实践进行深入探讨。

  

   一、我国督查体制和运行机制的本质和内容

   改革开放以来,督查作为一项督促地方政府落实中央决策部署落实的工作安排,起始于1983年中共中央办公厅所发的《关于开展查办工作的通知》,自此我国开启了现代党政督查体制的建设与发展。从1995年中共中央办公厅下发《关于进一步加强督促检查工作的意见(试行)》到1999年中共中央办公厅发布《关于进一步加强督促检查工作的意见》,我国督促检查制度和运行机制基本确立并得到不断发展。2008年和2014年,国务院分别制定和公布了《关于进一步加强督促检查确实抓好工作落实的意见》(国办发〔2008〕120号)和《关于进一步加强政府督促检查工作的意见(国办发〔2014〕42号》两个文件,对政府督促检查工作的主要任务、工作机制、工作制度和组织领导做出了原则性的规定。2017年中共中央印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》针对新形势下的具体情况,进一步强调了督查工作的重要性,并提出了提升督查检查进一步的要求。2018年10月,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,针对新时期出现的形式主义和官僚主义等问题,提出了统筹规范督促检查考核工作的新的要求。

   根据上述文件,我们可以将我国现行督查检查制度体系归纳为几个方面。首先,从指导思想和总体运行机制上来看,我国督查检查的本质和目的是为了落实中央和各级党委决策。而督查检查工作运行机制又可分为三个主要环节:第一,责任到位,要根据党的意图,拟定督查检查方案,对整体的督促检查任务进行分解立项,明确责任,督查工作任务落实到具体的地区和部门;第二,全程监管,在决策实施的全过程中及时掌握动态,跟踪决策落实的整个进展情况,督促落实;第三,政策反馈,通过考核检查发现问题解决问题,通过督查调研总结经验,搞清楚问题的本质和原因,为上级再决策和把政策落实不断推向深入提供依据。

   其次,在督查检查工作的具体运行方面,我国现行督促检查又可以分为工作机制和工作制度两个方面。在工作机制上,第一,建立了督查检查的统筹协调机制,由各级党委和政府部门主要负责人负责,统筹协调本级和下级组织机构的督查检查工作;第二,建立了分级负责的机制,各级党委对同级组织机构执行中央重大决策部署的落实情况负责,同时对本级党委重要决策的落实情况进行督查检查;第三,建立了督查检查的协同配合机制,加强了各级政府、检察审计、新闻媒体与党的督查工作的衔接和配合;第四,建立了督查检查的动态管理机制,督促检查机构会同有关部门建立工作台账,细化任务分工,明确负责单位,跟踪督办,确保决策规定时限的落实。在工作制度方面,则建立了限期报告制度、调查复核制度、情况通报制度、责任追究制度和督查调研制度,以提高督促检查考核工作的规范化和流程的科学化。

   最后,为了防范和纠正督查检查工作中出现的主要矛盾和较为普遍的问题,中共中央最近提出了克服督查检查工作中的形式主义和官僚主义的工作部署。第一,通过提高思想认识,明确总体要求,提高中央重大决策和方针政策落实的整体成效。第二,严格控制总量,通过中央统筹部署依法开展督查检查考核工作,纠正地方层层加码,严格控制针对下级、尤其是基层的督查检查考核项目和密度,实行计划管理。第三,注重工作实绩,科学合理设置指标,关注地方改革发展的实绩和群众满意度。第四,树立重实干重实绩的导向,激励干部工作中的敢担当敢作为。

   可以认为,这些年来,我国督查体制和运行机制已经基本建立起来,并在不断得以加强,但是,在具体的运行过程中也存在着一些体制和思想认识方面的问题。发展和完善督查检查制度和运行机制,需要提升制度和运行机制的科学化、规范化和制度化的水平。而实现这一目标,则首先要对我国督查制度和运行机制进行深入的理论研究和实践检验。

  

   二、我国督查制度发展完善的理论准备和实践探讨

   自中央关于开展督促检查工作的意见以来,督查的理论与实践问题开始进入学者的研究视野,相关学术研究的成果也不断增加。但从发表的文献来看,中国督查领域的研究相对进展缓慢,学术规范较弱,而且存在着研究内容不深入和理论探索稀缺等问题。[1]从学科的分类来看,我国督查问题研究是从行政法学和宪政法学开始的。随着公共管理学科在国内的兴起,很多学者开始研究我国地方党政干部绩效考核、政府绩效评估和公众评价政府绩效等问题。[2]而随着中央不断加大力度从严治党、反腐倡廉,我国学术界也开始从政治学的视角研究公权力的运用和制约的问题。

   行政法学研究的主要是行政监督和督促检查的法治化和制度化问题,主要是借鉴西方国家的理论和实践,将行政监督作为一种现代政府内部的检查制度进行研究分析。如有学者从行政法学的角度将行政督查看作是政府内部的行政行为,认为应该依照行政法的要求确定行政督查权的法律规范和权力控制。因此,行政督查组织法要与行政法并行不悖,行政督查要符合法律优先、法律保留、职权法定、依法行政和权责统一等原则。[3]根据行政法学的这些原则,一些学者认为,现行中国行政督查尚未实现法治化,行政督查的法理依据、职能定位、实施主体、运行程序和法律责任担当都还没有满足法治化的要求,而法治化的缺失是我国行政督查的问题及其根源。例如,行政督查无法可依,政出多门,法律责任缺失,督查程序、工作方法不规范、不统一,从而影响了督查工作的效率和质量,产生了奖惩不明、权责失衡、督查流于形式、督查重点有失偏颇等问题。[4]

   与行政法学领域的规范性研究相比较,公共管理学科研究视角更为开放。如公共管理学主要从政府绩效评估的视角对督查展开研究,把政府绩效评估和督促检查看作是政府绩效形成机制中的有机环节,并赋予其更为丰富的内涵。比如一些学者认为,政府的绩效评估和督促检查不仅是简单的执行上级决策的指令和要求,还必须要引入评估主体的多元化,接受多元机构和组织的评估和考核以及监督。[5]具体讲,政府绩效评估强调公共服务型政府的理念,将政府绩效评估与改善公共部门与社会大众的关系、加强公众对政府的信任相连接,同时,政府绩效评估研究还纳入了效能政府的理念,通过构建各种评估考核标准体系和重构流程,来增强政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。

   概括而言,政府绩效评估研究的兴起是学术界对中央提出的推动国家治理现代化、提高政府管理效率和社会治理能力的回应。其目的是试图借鉴国外先进经验,推动我国政府绩效评估主体的多元化和评估体系的科学化,以此弥补政府内部评估体系对社会回应性和评估公正性及客观性的不足。然而,政府绩效研究却多少忽视了各级政府和地方干部作为被评估考查对象的行为方式。绩效评估更多地是吸取了管理科学的一些成果,把考核对象简单地作为被动的客体,过高地估计了多元评估主体和全方位、多角度评估指标体系的作用。政治学对地方官员的行为研究则弥补了这方面的不足。

   这些年来政治学(也包括政治经济学)兴起了对地方政府和官员的行为研究。一些学者的研究发现,我国现行体制的结构和权力配置对地方官员形成了一种特有的结构性约束,权力配置的方式和督查评估考核指标的变化都会影响到地方政府和官员的行为方式。一些研究认为,在我国地方政府普遍存在着一种“压力性体制”,即地方官员均面临“自上而下”的政绩考核的压力,由于考核结果成为奖惩机制重要指标,其结果会直接或间接影响到官员的晋升与否,其压力也会自上而下逐渐增强,并被层层加码,直至最底层的县乡一级。[6]也有经济学家从考核激励机制的一面来观察地方政府官员的行为,他们认为,当中央政府关注经济增长,政绩考核是相对单一的经济绩效导向的时期,地方官员就会通过积极增加地方投资发展地方经济,从而激发官员的经济绩效“晋升锦标赛”。[7]还有一些学者从考核惩罚控制机制的一面认为,当中央政府关注与民众生活息息相关的社会、环境等问题,考核指标结构调整为多角度多方位的政绩考核且难度系数大幅升高时,地方官员的行为就会转为避免风险的理性避责。[8]压力型体制和晋升锦标赛的理论主要是解释为什么地方官员会热衷于地方经济发展,但在一定程度上也可以反过来解释一段时间以来官员中普遍存在的“不作为”和“懒政”现象。也有些学者从官员避责现象发生的环境和制度原因来解释督查工作所遇到的问题,认为官员避责并不能简单地归咎于督查问责的不力,还必须考虑到体制性和非体制性风险对官员行为的影响。[9]

   总体来说,与督查工作在国家治理中发挥的作用以及督查机制广泛的实践相比较,国内相关学科对于督查的研究还相对滞后,并未形成完整的理论和知识系统。其一,大部分的督查研究只是从规范的视角阐释督查对提升政府执行力和科学管理水平的意义;其二,对督查机制和督查工作存在的问题简单列举,缺乏深入的理论研究,政策建议偏重于西方国家的相关经验;其三,研究重点集中在政府行政督查,而对十八大以来新时期新要求情境下党的督查工作的实践研究不多。

  

   三、新时代督查机制实践的再认识和完善

   2018年10月,中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提出的四点要求无疑是当前改进督查工作的重要文件。而要将《通知》提出的四点要求落到实处,还需要对相关问题及其成因进行进一步的解析。

根据中央办公厅印发通知提到的“四点意见”,我们可以将其对应当前督查工作遇到的突出问题。第一,督查工作在地方的实践中出现了偏差,督查检查考核指标过于细化,“捡了芝麻丢了西瓜”,忽视了中央重大决策和方针政策落实的整体成效的提高。第二,地方督查不求有功但求无过,检查考核事项被层层加码,搞反复密集的突击检查,地方和基层不堪重负。第三,督查工作中的形式主义,(点击此处阅读下一页)

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