李昌庚 段东升:中国基层社区治理的历史镜鉴与现代转型

选择字号:   本文共阅读 308 次 更新时间:2020-05-03 23:01:39

进入专题: 基层社区治理  

李昌庚 (进入专栏)   段东升  

  

摘要:  如果说传统封建帝制时期是受特定条件和环境限制的低层次自发性“乡民自治”,那么清末民国以来乡村自治改革则是在国家引导下走向“自治”现代化的一种探索。立足于中国国情的全面深化改革背景下,反思新中国建国以来基层社区治理历史轨迹,以史为鉴,也就不难理解当前基层社区治理为何加强党建引领并以此推动自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此,方能更好地理解和把握中国基层社区治理现代转型的改革路径依赖及其发展趋势。中国当代基层社区治理早先更多具有政府主导特点,并逐渐转向国家引导,乃至在未来很长一段时期内主要呈现为混合模式。

   关键词:  基层社区治理 自治 困惑 社会转型 国家引导

   习近平总书记2018年4月视察武汉市强调,“要推动社会治理重心向基层下移,把更多资源、服务、管理放到社区”。城乡基层治理重心在社区,我国应当将社会治理所需求的人财物下沉到基层,实现基层社会治理主体的权责利统一,充分调动不同主体参与社会治理的积极性。基层社区治理是国家治理体系中的重要环节,直接关系到国家治理现代化水平。

  

   一、我国基层社区治理的历史镜鉴

  

   (一)封建帝制时期

   1、基层管理理念及其模式

   在中央集权封建帝制时期,我国基层管理奉行有限乡民自治的指导理念。因生产力发展水平落后、统治手段匮乏、地理山川阻绝以及统治成本等因素的制约,中央王朝对于地方的控制力较弱,尤其官府对县域以下的控制力难以下沉,不得不对乡村自治采取默许态度,允许以一些乡贤、士绅和致仕官员(即退休官员)为代表的地方精英填补县域以下管制之不足。对此,有学者将其概括为“国权不下县”以及“自治靠伦理”。[1]比如秦汉的乡亭里制、魏晋南北朝的三长制、隋唐的邻保制、宋代的保甲与乡约、元代的社制、明清时期的里甲制。[2]但同时,历代统治者也试图在县域以下实施一定约束管理,即在县以下政区分派不同僚属,县丞、主簿、巡检司等分防乡村,在地方上广布堡、图、社、乡保等多种类型的沟通机制。[3]

   可见,传统乡村治理并非官府统治的化外之地,中央王朝对于乡村自治的默许非为自愿而是不能。为此,有学者将其解释原因有二:一是前已述及的“国府控制力不足”;[4]二是“社会风险控制阀论”。[5]比如明朝朱元璋结合自身经历,更加重视乡里自治,严禁官吏插手乡村的日常事务。[6]等等。

   因此,在传统中国大一统政治格局下,乡村呈现出一种混合型准基层政区的统治组织体系,从而将国家意志与基层社会有机联结起来。[7]与县域以上中央绝对支配下层级严密、体系架构治理格局相比,传统乡村组织体系呈现出“半官方”的特点。[8]这种 “半官方”组织体系集中体现了官府引导与基层社群自我调整有机统一。主要体现在以下几个方面:(1)乡村管理主体多为社群体系内部的乡贤、乡绅等,具有自治体内部成员和官府认可的双重属性;(2)传统基层社会组织体内部成员地位仍带有一定等级差异;(3)乡村管理往往不以“国法”而多以组织体内部自发形成的规则作为调整手段,即通过儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等,并多以调解手段维系乡民自治。

   2、经验启示

   (1)乡民自治。我国历史上“皇权不下县,县下皆自治”。连接这两种秩序的主要是乡绅阶层,包括地方精英主导的宗族、商会和同乡会馆等,以及相应的儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等,从而沟通皇权秩序和乡土秩序。“县下皆自治”是由当时特定的生产力落后、经济发展水平低下、统治能力和手段难以企及基层,以及统治者通过隔离层缓解“官民”矛盾等因素决定的。

   在我国现代化进程中,“现代法治及其所衍生的社会新秩序虽然对传统乡规民约生成的社会土壤带来了极大冲击,但在法治观念还没有完全内化为乡民日常生活中的一种自觉行为时,旧有的乡规民约依然是规范基层社区秩序的重要途径之一。”[9]当然,“在充分挖掘本土法治资源的同时,尤其要适情应时地引导、促成传统乡规民约的现代价值转换。”[10]

   (2)礼治或者德治。在官府主导控制下,我国传统基层管理以儒家倡导的礼或德为指导实行有限乡民自治。如前引秦晖先生所言“国权不下县”、“自治靠伦理”即为其真实写照。比如《唐律疏议》所言,“德礼为政教之本,刑罚为政教之用。”即指作为国家权力的刑罚只能辅助教化民众,要使民众真正地发自内心地尊礼守法,必得经由德治。又如家族法兴起于宋代。家训作为早期家族法规中最温和的规约形式,其目的是以儒家仁、义、礼、智、信等伦理道德原则加强对家族成员的道德束缚和思想控制。[11]这对于我国当下基层社区治理中融入“德治”这一因素具有一定借鉴意义。

   (3)调解制度。在传统基层社会,受传统上“无讼”、“息讼”观念的影响,乡绅阶层进行乡里自治的一种重要手段就是调解。即乡里纷争主要不通过官府,而是由乡绅阶层依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等加以调解解决。明清时期有了较为完备的调解制度。明代的乡里调解人主要是老人和里甲长。比如明初朱元璋颁布《教民榜文》设立了“老人”制度。即在乡里选择多名50岁以上,有道德名望、办事公正,具有调解、裁决能力者,担当“老人”角色,负责民间户婚、田土、斗殴、相争,一切日常纠纷事务的裁决处理。[12]清代官批民调制度是对州县官以官批民调方式处理辖区纷争这一重要施政选择的固定化和程序化。[13]虽然案件进入了官府诉讼程序,但在官方意志下没有走完这一程序,而是转向民间,通过非诉讼、非官府判决形式解决,这其中官府衙门、民间力量、民间习俗等都发挥了影响,而不仅仅只有官府衙门在起作用。[14]这对于我国当下基层社区治理的调解手段乃至司法改革具有一定借鉴意义。

   (4)社会共同体转型。传统基层社会是一种熟人社会,主要依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等所进行的乡里自治。但同时也暴露了“熟人”在近距离中的人性弱点,从而对中国传统文化及其管理制度构建产生了一些消极影响。改革开放以来,随着农业生产方式、生产结构变化、城镇化进程推进等,传统熟人社会逐渐解构,陌生人社会逐渐形成。在熟人社会秩序逐渐解构过程中,而陌生人社会秩序又尚未成型时,容易出现秩序“真空”而导致混乱与无序状态。因此,现代基层社区应当立足于陌生人社会基础上实现社会共同体转型,发挥社会多元力量,促进共同体社区回归人性,重建“乡规民约”权威、重塑“以礼求和”理念,[15]形成自治、法治、德治的“三治融合”。

   (二)清末民国时期

   1、清朝末期

   清朝末期,随着鸦片战争、洋务运动等一系列事件发生,在西方政治思想文化的冲击下,晚清政府开始推行新政改革,我国开始进入艰难的现代化转型。在这一背景下,试图在传统乡村士绅有限自治的基础上推行地方自治改革运动兴起。这场运动以清直隶总督兼北洋大臣袁世凯于1906年在天津设立自治局试行地方自治为先导,并制定了《试办天津县地方自治公决草案一百一十一条》(又被称为《试办天津县地方自治章程》)。[16]但是,清廷内部对于推行地方自治持谨慎态度,将“练习自治事宜”列为《钦定逐年筹备事宜清单》办理中预备自下者范围内“次之”位置。就县级乡村的自治,依照该清单将为期七年进行。[17]为此,清廷专门于1909年制定《城镇乡地方自治章程》加以规范。

   这场乡村自治改革运动受制于历史条件局限并没有健康发展成为一项独立制度。[18]通过清廷宪政编查馆于1910年对各省乡村自治情况的考察结果来看,各地对于地方自治改革的推行情况并不平衡,进度参差不齐。总体来说,在省级层面执行最好的是四川,其次为江西、湖北、山西以及广西等。[19]后因国内时局动荡,清廷为缓解国内尖锐的政治局势,将施政重点着眼于中央层面的宪政改革,无暇顾及地方自治等事项,允许各地在推行地方自治工作时可以不按照既有七年之规划,自行筹办。[20]随着辛亥革命成功、大清帝国垮台,该自治改革运动陷入停滞状态,直至袁世凯当政时下令暂缓实施而宣告结束。

   2、民国时期

   1919年,北洋政府启动了新一轮地方自治改革运动,颁行了《县自治法》,以此指导县域以下的自治改革运动。但是,这场自治运动却呈现出与第一次自治运动相反的面向。随着中央集权封建帝制国家的解体,因国内政治势力错综复杂致使中央政府的权威大大削弱,特别是袁世凯去世以后北洋军事集团内部发生争斗导致中央与地方力量对比发生重大变化。在这一背景下,推行的地方自治改革很快就成为地方军阀扩张势力对抗中央的道具,不仅削弱了国家整体实力,而且还造成了整个基层社会的混乱与无序。这也意味着北洋政府推行的乡村自治改革运动很快就因功能发生异化而走向消亡。也就不难理解袁世凯当政时为何暂停清末由他发起推行的地方自治改革运动。

   1927年,南京国民政府开始走上中国的历史舞台。孙中山经历了辛亥革命、大清帝国解体后的北洋军阀割据、地方诸侯、民粹主义、国家动荡、社会无序等一系列问题后,在其后期提出了“军政--训政--宪政”的建国路径思想。国民政府吸取北洋政府地方自治改革经验教训,根据“三民主义”的政治原则,以孙中山后期提出的“军政--训政--宪政”的建国路径为理论指导,开启了新一波地方自治改革运动。以1929年颁行的《县组织法》、1939年颁行的《县各级组织纲要》等为依据,强调以党领政、以党治国,从基层来看,即由党权和政权全面取代传统士绅阶层来直接管理地方事务,意味着国民党党国一体的政府开始全面介入基层管理。以党治逻辑要求改造传统的“皇权不下县”和地方自治等横向分权治理模式,建构起一种自上而下的政权与党权纵向双规治理的新模式,[21]期望可以有效团结社会、凝聚国家,[22]并通过国家引导以此训练民众素养、改造基层社会,最终达致宪政下的地方自治目的。但在实践中,改革成效如何还有待检验,最终因抗日战争、国共内战以及国民党政权垮台而终结失败。

   3、经验启示

   在中国这样一个长期奉行中央集权封建帝制的大国,推行乡村自治改革实非易事。如果说传统封建帝制时期是受特定条件和环境限制的低层次自发性“自治”,那么清朝末期乡村自治改革则是受到西方影响以及内生发展需求在国家引导下走向“自治”现代化方向的一种改革与探索。辛亥革命胜利和大清帝国解体后,北洋政府在清末乡村自治改革的基础上又启动了新一轮以现代化为方向的地方自治改革运动。然而,随着两千多年的封建帝制解体,新的社会控制秩序又尚未形成时,很容易造成权力真空,地方军阀势力兴起,而这场地方自治改革则很容易成为地方军阀对抗中央政府的工具,造成整个基层社会的混乱与无序。事实也证明了这一点。也就不难理解袁世凯当政时为何暂缓实施清末由他主导推行的乡村自治改革运动。同样,也就不难理解民国时期推行的地方自治改革为何遵循孙中山先生后期提出的“军政---训政---宪政”的改革理念,并以此建构起一种自上而下的“国家引导”的治理新模式。

  

   二、我国当代基层社区治理现状分析

  

1949年成立社会主义新中国以来,我国城乡基层治理经历了从单位制(或人民公社)、街居制到社区制的转变过程。[23]我国基层社区由传统的管理逐渐向治理转变。(点击此处阅读下一页)

进入 李昌庚 的专栏     进入专题: 基层社区治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121145.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统