王绍光:中国的国家治理与国家能力

选择字号:   本文共阅读 783 次 更新时间:2020-04-27 14:34:42

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王绍光 (进入专栏)  

   导语:中国 40 年来取得了伟大的发展成就,很多人认为是因为实行了改革开放。这个看法毫无疑问是对的。但是反过来问,如果仅仅只是改革开放,没有其他的条件,中国是否也能取得这么伟大的成就?苏联在 1986 年戈尔巴乔夫担任苏共总书记后,就大张旗鼓开始进行改革,最终走向西方模式,走向所谓市场经济、西方民主。但是苏联改革成功了吗?

   这说明,改革开放本身并不能保证带来经济繁荣。经济繁荣涉及诸多因素,其中关键的一个就是国家能力。改革开放与经济繁荣的关系在于,它们的中间有一个相关的因素,就是国家能力 —— 国家能力是改革成功的前提条件。所以,改革要成功,除了政策要对,步子要稳,还要有一系列的国家能力作为支撑。探讨中国改革成功的“秘诀”,这一条至关重要,就是我们有相应的国家能力。

   王绍光,香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授、重庆大学人文与社会科学高等研究院兼职教授。主要著作有《民主四讲》《安邦之道:国家转型的目标与途径》《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》《抽签与民主、共和:从雅典到威尼斯》等。

  

  

   1 党-国体制解决了治国能力问题

   玛雅:进入 21 世纪以来,“中国崛起”成为全球热门的新闻主题,是一个“关键词”。那么中国崛起这个事实本身的关键词是什么?用最通俗的话来说,中国为什么能成功,为什么能行?请谈谈你的看法。

   王绍光:中国为什么能行?实际上是新中国这 70 年才行,之前的 150 年并不太行。当然再往前还是行的,19 世纪以前中国在世界上是比较发达的,19 世纪以后落后了。

   1949 年以前的 150 年,中国在治理国家上遇到了大问题:中央政府不具备治国能力。也就是我们常说的,遭遇了内忧外患。内忧是从 18 世纪末开始,出现在全国各地的农民起义。外患从 1840 年的鸦片战争开始,大清国被打得一败涂地,签订了一系列丧权辱国的条约。我之前查资料,发现有个 1898 年中刚条约。我很纳闷,中国怎么会和刚果签订一个不平等条约?后来意识到,刚果当时是比利时的殖民地。“刚果人”来中国谈条约时,来的是白人殖民者,李鸿章说,我以为非洲都是黑人。比利时那时在中国有租界,1929 年才撤销。比利时国王当时甚至突发奇想,要把大量的中国劳工运到刚果去,把他们训练的刚果军队派到中国来。你可以想象,中国这么大一个国家,对小小一个比利时都得俯首帖耳,这是什么样的屈辱啊。

   玛雅:弱国无公义,弱国无外交。

   王绍光:所以你就知道,内忧外患之下,这个国家没法儿治了。

   晚清末年出现了军阀割据的局面,没有一个政治势力能够治国。1911 年辛亥革命爆发,孙中山从美国回来了,他也治不了国,只能让位于袁世凯。袁世凯上台没几天就发生了二次革命,后来又是护国战争;他死后,军阀混战天下大乱,还是国将不国的局面。1928 年南京政府成立,宣布统一全国,但在所谓“黄金十年”里,它真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。日本军国主义入侵后,国共都在抗日;抗战结束后不到一年时间,1946 年又开始打内战,还是没人治国。所以,从 1800 年到 1949 年一个半世纪的时间,中国面对的首要问题,都是如何解决治国的问题。

   玛雅:1949 年中共建政,是一个全新的开始。

   王绍光:1949 年 10 月 1 日中华人民共和国成立。从 1950 年到 1956 年期间,中央政府做了大量工作,把军事统起来,把行政统起来,把经济统起来,包括统一财政,建立中国人民银行、发行人民币,等等。新中国建立起权力高度集中的制度,可以说是矫枉过正,而矫枉必须过正。矫什么枉?矫前 150 年的枉 —— 那么长一段时间没有人能够治国。到 1956 年这个问题终于解决了,全国范围内,除了台湾还没解放,香港、澳门还没有收回,不再有割据势力,中国真正实现了统一。中国 150 年来第一次解决了治国能力的问题,这是历史性的。

   玛雅:也就是说,实行权力高度集中是要解决中国当时的首要问题,否则共产党建立了政权,也没办法治理国家。

   王绍光:是的。今天的人不太在意这个问题,其实这是非常重要的。当时的政治家们,不管是孙中山、袁世凯,还是蒋介石,考虑的是同样的问题:国将不国了,中国怎么办?一开始他们有人想得非常好、非常理想化,就是把西方模式搬过来,解决治国问题。比如孙中山就说,也许采用美国联邦制,就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也说,建立湖南共和国。但是他们后来都认识到,用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的,所以才会有 1949 年以后权力高度集中的制度。

   现在有些人从理念出发,认为中国当初学的苏联模式,太过了。其实和苏联模式不相干,当时就是要解决中国的问题:能不能治国,怎么能够治理这个 960 万平方公里土地、6 亿人口的大国。要治理这个大国,就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索,把党和国家统一在一起;共产党后来建立的体制,就是一个党政合一、高度统一的党-国体制。这个体制你认可也罢,不认可也罢,它确实解决了中国的第一个问题,就是治国能力。

   玛雅:它是历史的产物。

   王绍光:对。它有观念的因素,但更重要的是历史的产物。

   治国能力问题解决了,中央政府开始起关键作用,在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。在这个阶段,经济是政府管,所有产业都是国有制或集体制;文化也是政府管,政治生活更不用说,都是政府管。

   政府全面管理国家的好处在于,能够把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷,哪怕所有的人都节衣缩食,按最低生活标准过日子,积累也还是很少。国家发展要打基础,需要大量的资源,不管是人力的、物力的,还是财力的。这个时候,靠市场来调节是完全没有可能的,只能靠政府来进行强制性的积累,把各种资源集中起来,集中力量办大事。

  

   2 前 30 年打下的基础相当雄厚

   玛雅:这个时期是我们过去常说的“社会主义建设高潮”时期。这个时期最主要的成就是什么?

   王绍光:是打基础。新中国前 30 年办了很多大事,在硬的软的方面都打下了坚实的基础。硬的方面,建立了一个布局全面、门类齐全的工业体系,工业占整个经济的比重从很小达到将近一半儿。在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国 8 万多个水库绝大多数是在这个时期修建的,农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。这些对后来的粮食增产有着直接的作用。

   软的方面更重要,就是人力资源,包括健康和教育。新中国刚成立时,人的健康水平很低。1949 年人均预期寿命只有 35 岁,婴儿死亡率非常高。受教育水平也很低,只有 10% 左右的人识字。也是在前 30 年,中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命翻了一番,从 35 岁提高到 68 岁 —— 印度今天刚到 68 岁。人们受教育的水平也大幅提高,初中、高中教育大范围普及,在册中学生的数量在 1978 年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能,读书的技能、工作的技能,这是了不得的成就。

   新中国前 30 年打下的基础相当雄厚。这个可以和很多发展中国家对比,尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事,政府集中力量办大事,用党政合一的方式动员各种资源,全力以赴提升国力。当时出于军事的目的、政治的目的,当然也有经济的目的,都要举全国之力提升国力,国家要富,国家要强。

   更早以前的思想家就讲富强,严复讲富强,孙中山、蒋介石、毛泽东都有这个梦想,再到邓小平。所以,这个阶段由政府全面管理国家,也不完全是理念的产物。更重要的是,中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础,改革开放后的经济起飞几乎是不可能的。

   玛雅:厚积薄发,前 30 年功不可没。就像习近平说的,改革开放前后的历史绝不是彼此割裂的,更不是根本对立的。现在有一群“民国粉儿”否定前 30 年,说民国时期的成就虽然不能和改革开放 40 年相比,但是比毛泽东时代要高得多。

   王绍光:这样说是罔顾历史事实。解放前的中国内忧外患,大小势力一盘散沙,没有一个强有力的、具有明确现代化目标和意志的中央政府,没有基本的治国能力,更谈不上什么成就。共产党解决了治国能力问题,这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候,如果我们假设这个能力不重要,这是非常错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题;解决不了这个问题,就不可能有一个有效的政府来管理国家。有了一个有效的政府才能过渡到后来的治理阶段,也就是我们现在讲的国家治理。在这个前提下,国家管一些事,不管一些事;政府适当放权,让其他力量参与经济社会管理。

   今天回头看,中国共产党领导中国经历了三个阶段。第一阶段通过武装斗争,建立起一个统一的人民共和国,解决了治国能力问题。第二阶段用政府统管的方式,为建设一个富强的国家打下基础。第三阶段以治理的方式,释放活力,快速发展,取得了改革开放的成功。新中国这 70 年,改革开放前后的历史转折不能说非常平稳,但是在一个政治体系下,就是在中国共产党领导的体制下,完成得是不错的。

   玛雅:我想起毛主席的话,“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”

   王绍光:在我看来,中国共产党从创建到现在扮演了三种角色:第一是民族国家的建设者,即从革命年代争取民族解放,建立人民的国家,到新中国成立后实行民族区域自治,构建起一套国家制度框架。第二是国家机器的建设者。前面说了,1949 年以前 150 年的时间,中国的国家机器处于衰败之中。中国共产党执政后,建立起强大的国家机器,国家能力不断加强。第三是共同体的建设者。中国是个大国,是一个大的共同体,里面有很多小的共同体 —— 不同的城镇社区、不同的乡村社区。这样一个共同体需要强大的内聚力量,是共产党的各级组织、广大共产党员在建设和维护共同体中发挥着作用。

   中国共产党就是这样一个组织,它不是一般意义上的政党。加强党的建设和加强国家能力建设是一致的,这是中国特色社会主义在国家能力上一个非常重要的特点。

  

   3 中国改革的成功依托于国家能力的支撑

   玛雅:上世纪 80 年代新自由主义的治理理念从西方蔓延到全世界,从撒切尔到里根,到世界银行,都鼓吹政府要少管事,把权力下放给公民社会、私营企业。而你在 90 年代初写了《建立一个强有力民主国家》一文,论证国家能力问题,你当时是怎么认识到这个问题的?

   王绍光:我从 1991 年开始谈国家能力问题,这与当时全球流行的观念是相悖的。我认识到这个问题是因为去了一趟俄罗斯,看到苏联东欧虽然实行了改革和转型,但是国家一塌糊涂,一片乱象。1993 年我和胡鞍钢一起出版了《中国国家能力报告》,那时候没有多少人讲国家能力。曾经一度坚称“历史已经终结”的美国学者福山后来在 2004 年写了《国家构建》一书,也讲国家能力问题,其实就是我 90 年代初那些认识。

玛雅:关于国家能力,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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