贺雪峰:论农村宅基地中的资源冗余

选择字号:   本文共阅读 1517 次 更新时间:2020-04-27 11:31:57

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

   当前正在进行的农村土地制度改革试点中,33个试点地区有15个地区进行农村宅基地制度改革。宅基地试点最重要的内容是让进城农民有序退出宅基地,从而节约农村土地资源,保障中国18亿亩耕地红线。

   当前最为人诟病及最令人不解的是,在中国快速城市化的背景下,农民进城了,他们在农村的宅基地却没有退出来。农民不仅没有退出宅基地,而且在城市化进程中,农村人口减少了,农村建设用地反而增加了,从而出现在当前以及很长一段时期以来城市化进程中城市和农村建设用地同步增长的奇怪现象。农民进城了,城市建设用地自然就会增加,问题是进城农民没有退出他们在农村的建设用地(主要是“宅基地”),从而造成了土地资源的严重“浪费”。

   不过,如果我们换一个角度来看,农民进城了,他们却只是进城务工经商,并没有真正在城市安居,更难以在城市体面地完成家庭的再生产。为了应对进城失败的可能性,农民在进城后一段时间内仍然保留在农村的宅基地和住房,以作为进城失败的退路。这样来看,农民进城后仍然保留农村宅基地,而不是将宅基地退出,复垦为耕地,这就不是浪费,而是农民进城的保险,是农民的基本保障,是应对农民进城失败的必要“浪费”,是合理的资源冗余。这样的资源冗余不仅有必要,而且对于保障农民利益、避免中国城市贫民窟的出现、应对中国经济周期,以及保障中国现代化进程中的稳定,都极为重要。

   本文拟通过三个部分来讨论具有积极功能的农村宅基地资源冗余,试图为理解农村宅基地功能和当前农村宅基地制度改革提供一个认识框架。

  

   一、为什么农村宅基地应当保留一定的资源冗余

  

   据《人民日报》报道:“习近平主席给莫迪介绍时,说了两条,一条是中国的城市化率。另一个,他专门讲到了中国的政策考虑,不能让进城务工人员走上不归路,要给他们在农村留条后路,一旦在城里待不下去了,还能回到农村。他着重强调,决不能使中国出现贫民窟。”[1]

   习总书记的讲话十分清晰地说明了中国城市化与印度城市化的差异,其中最重要的一条是,中国城市化过程中为进城农民工留下了退路,一旦农民进城失败,他们就可以返回农村。而包括印度在内的大部分发展中国家,农民进城都是不可逆的;进城失败了,在城市待不下去,农民无法返回农村,这些无法返回农村又难以体面融入城市的进城农民聚集起来,就形成了发展中国家普遍存在的贫民窟。

   具体到中国,之所以中国未出现其他发展中国家几乎都存在的大规模城市贫民窟,关键是中国为进城农民工“在农村留条后路,一旦在城里待不下去了,还能回到农村”。从实践上看,这条后路就是农民仍然保有农村的宅基地、住房和承包地,当农民工难以在城市体面安居时,他们随时可以返回农村居住和耕种土地;从制度上看,则是中国土地公有制,包括集体成员所有、按人均分的耕地制度和一户一宅的宅基地制度。只要是集体组织成员,农户都享有免费获得、无偿使用宅基地的权利。

   从这个意义上讲,正是中国现行农村宅基地制度及其实践,保证了进城失败农民的返乡退路,防止中国城市出现大规模贫民窟。中国现行宅基地制度及实践是中国现代化进程中极为重要的基础条件。

   问题是,现在中国正处在快速城市化进程中,农民大量进城,我们应该如何看待农民进城后,他们仍然保留农村宅基地不愿退出,使得当前城市化进程中“城市与农村建设用地双双增加”,以及由此造成的建设用地“浪费”问题呢?

   农民进城后不退出农村宅基地究竟是不是浪费,关键在于我们要理解中国农民城市化的特点以及中国现代化的特点。

   改革开放以来,中国城市化率从不足20%上升到2017年的58.52%,大量农民进城了。不过,如果仅从户籍人口计算,2017年中国城市化率只有42.35%,户籍城市化率与实际城市化率相差约16个百分点,就是说,有超过1/4的城市人口仍然是农村户籍。

   户籍人口城市化率远低于国家统计局统计的城市化率,原因之一是国家统计局是按居住地来统计城市人口的,进城务工经商时间超过6个月就被统计为城市人口了。然而,当前中国农民城市化具有两个十分重要的特点:一是农民家庭往往只是青壮年劳动力进城,老年父母和年幼子女留守农村,从而形成当前中国农村占主导地位的“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式;二是农民年富力强时进城务工经商,年龄大了,在城市丧失就业机会,他们可能会返乡。[2]

   这两个特点决定了,虽然农民家庭有劳动力进城,但是仍然有留守人员,以及虽然农民年轻时进城,但是年老时仍可能返乡。无论哪一种情况,进城农民都不会盲目退出宅基地。宅基地不仅为农民家庭提供了生产生活的基础,而且为进城失败的农民提供了返乡保障。

   此外,进城青壮年农民虽然在城市务工经商,他们在年节时间却往往返乡,一方面是父母子女仍然留守农村,他们要返乡照看父母子女;另一方面,进城农民还需要返回村庄寻找社会关系和生活意义。他们进城了却不可能也不愿意斩断与村庄的联系,经济上、社会资本上和生命意义上的联系都无法斩断。

   在当前中国发展阶段,城市很难为进城农民提供在城市体面完成家庭劳动力再生产的就业与收入条件,农民年轻时进城,年龄大了仍然难以在城市体面安居,就需要返回农村。从年老父母的角度来看,即使他们的子女在城市有住房,有稳定收入,这些年老父母也大多不愿与子女一起生活在城市,因为一起生活就意味着受到子女的各种约束,不自由,就像坐牢一样。与子女短时间一起生活,很亲密,是亲人,但长时间在一起生活就变成了仇人。进城农民买了房子也往往只是年轻子女在城市居住、生活和工作,年老的父母仍然在农村居住生活以及耕种土地。

   小结一下,当前中国农民进城有以下几个特点:第一,农民家庭中往往是中青壮年劳动力进城务工经商,农村劳动力进城了,城市化率提高了,留在农村的农民家庭数量并未显著减少;第二,因为缺少对在城市体面安居的预期,农民进城时大多会保留返乡退路,而不愿选择“不可逆”的进城策略,最重要的是保留他们在农村的宅基地与耕地;第三,进城农民倾向在年节时间返回农村,以保持与农村经济、社会、价值方面的联系;第四,农村老年人不愿与子女一起在城市生活,因为“城市生活不自由”,而只要与土地结合起来,有村庄熟人社会,老年人在农村的生活就比在城市有更高的质量、更好的品质。

   由此造成了中国城市化进程中的两个显著后果:第一,大量农民进城了,农村出现了空心化现象,农户家庭数量却未显著减少;第二,中国城市化率快速提高了,农民却没有退出农村宅基地,农村建设用地没有随着农民进城而显著减少。甚至陈锡文讲,与社会主流舆论认为农村住宅空心化程度很高的判断相反,“据国家电网公司对其经营区域内居民房屋空置率(年用电量低于20千瓦时)的统计,城镇居民房屋空置率为12.2%,而乡村居民住房空置率为14.9%”[3],农村住宅空置率仅仅比城市住房空置率略高。

   农民进城了,却仍然保留农村宅基地,保留进城失败的返乡退路,这显然是农民对自己进城风险的理性评估。在当前中国经济发展阶段,不可能所有进城农民都可以在城市获得稳定就业与收入并体面安居,而几乎必然会出现大量进城农民难以在城市体面安居的进城失败的情况。一旦进城失败,他们就可以返回农村,与土地结合起来,在农村过熟人社会中的体面、安逸、悠闲的生活。正因进城失败可以返乡,中国才没有出现进城失败农民在城市的漂泊聚积的现象,也就没有出现发展中国家通常都存在的大规模城市贫民窟。

   除此以外,全球化时代,中国经济结构已经深深嵌入世界经济体系,也就嵌入到世界经济周期中。这样的经济周期一定会有周期性的风险,典型的如2008年世界金融危机造成中国大约2000万农民工失业。对于任何一个国家来讲,2000万农民工失业就意味着2000万个家庭失去收入来源,就会引发严重的社会危机。中国情况完全不同,因为所有失业农民工都可以顺利退回农村。回到农村后,失业农民工“正好可以休息一段时间”,而他们回家的生活成本也不过是在家里吃饭时“多摆一双筷子”。

   正因进城农民留有返乡退路,他们进城失败可以选择返乡,中国就具有极强的应对经济周期的能力,就不会因为出现了经济或金融危机而造成社会危机、政治动荡。这正是改革开放40多年中国在快速经济发展中保持了高度社会政治稳定的关键。

   当前中国城市化快速发展,大量农村人口进城,农民却并未同步退出农村宅基地,这个事实可以有两个完全不同的价值判断。

   第一个判断是,农民进城了,要增加城市建设用地,却没有同步退出农村宅基地,由此造成当前中国城乡建设用地同步增长的现象,这样就造成了严重的土地资源浪费。尤其是一些人认为城市建设用地十分稀缺与珍惜,而对农民进城却未退出宅基地极为痛惜,因此极力主张农民城市化进程中应当“人地挂钩”[4],即农民进城就应当退出农村宅基地,以减少当前农村土地资源、尤其是建设用地资源的低效与浪费,以提高建设用地效率,以节约集约用地。

   第二个判断是,农民进城了,因为中国是发展中国家的特点,进城农民可能无法在城市体面安居,农民倾向保留返乡的权利,具体就是虽然进城却并不同步退出宅基地。这并非土地资源的浪费,而是一种必要的资源冗余,这样一种资源冗余是一种社会保险,是农民的基本保障,也是中国现代化进程中必需的保险。正是进城农民没有同步退出农村宅基地,农村保留了一定的宅基地冗余,而保留了农民进城失败的退路,防止了中国城市出现大规模贫民窟,极大地提高了中国应对经济周期、金融周期的能力。农民进城之后,相对闲置的宅基地并非绝对浪费,而是有用的冗余,是农民的保险,也是中国社会的保险。一旦中国实现了高度现代化以及完成了城市化,进城农民已在城市体面安居,不再需要农村这条退路,他们保留的作为进城失败退路的农村宅基地保险就不再需要,农村宅基地的资源冗余就无必要,农民宅基地就可以复垦出来种粮食了。

   从保留农村宅基地必要资源冗余的角度,来看当前农村宅基地制度改革、认识农村宅基地实践,以及理解农村宅基地这一土地资源,就会有完全不同于现行农村宅基地改革的政策主张。

  

   二、当前关于农村宅基地制度改革中的激进主张

  

   土地作为一种不可再生资源,十分宝贵。尤其是中国人多地少,耕地面积有限,保护耕地就具有极为重要的意义。中国当前一个广泛的共识是一定要守住“18亿亩耕地红线”,不然就可能出现粮食安全问题。

   在耕地有限的情况下,中国快速城市化,经济发展和城市建设必然要占用土地,尤其是要占用耕地。为了保证18亿亩耕地红线不被突破,国家要求实行土地占补平衡,即城市建设占用了耕地,必须通过复垦形成同等数量和同等质量的耕地来补充。

在可供开垦土地资源有限的情况下,农民进城以后,要在城市占用建设用地,他们的农村宅基地闲置下来了。如果将农民闲置宅基地复垦为耕地,一般来讲,农民在农村占用宅基地面积比较大,土地节约集约利用程度远没有城市建设用地高,农民进城退出宅基地,进城占用建设用地,两者相抵,由农民退出宅基地复垦而来的耕地要多于城市新增建设用地,(点击此处阅读下一页)

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