边永民:国际法视域下的新冠肺炎疫情应对

选择字号:   本文共阅读 779 次 更新时间:2020-04-21 00:14:01

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边永民  
迅速采取有效的疫情防控措施。

   (1)受疫情影响的国家和地区根据疫情的特点、传播途径、易感人群和本国的医疗条件而采取的防控措施,包括控制传染源、切断传染途径和积极救治患者,同时保护医护人员不被传染等。我国这次采取的防疫和隔离措施得到了国际社会的高度评价。

   (2)与国际卫生组织合作并根据情况请求援助。《国际卫生条例》第13条第3款规定,“在缔约国的要求下,世界卫生组织应该通过提供技术指导和援助以及通过评估所采取的控制措施的有效性,包括在必要时调动国际专家组开展现场援助,进行合作,以应对公共卫生风险和其他事件。”这一条意味着受疫情影响的国家和地区应该对自己应对疫情的技术力量和措施进行评估,如果发现自己的技术力量不足,或者对自己措施的有效性没有充分把握,应该主动向世界卫生组织寻求援助。国家在重大灾难发生时,不但有权接受国际援助,而且在自己不能完全应对灾难时有寻求国际援助的义务。[18]在此次新冠肺炎传播事件中,中国医疗机构与世界卫生组织进行了及时且有效的沟通和合作。[19]

   (3)认真考虑和采纳世界卫生组织的建议。在发生了国际关注的突发公共卫生事件后,世界卫生组织总干事可以根据《国际卫生条例》第15条和第16条的授权,同时按照第49条规定的程序,在考虑了突发公共卫生事件委员会的建议后,提出对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和(或)邮包应该采取的卫生措施,目的在于防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。

   在世界卫生组织总干事于2020年1月30日宣布此次新冠肺炎构成突发公共卫生事件之后,总干事对中国提出了8项建议:包括实施全面的风险沟通战略,定期向民众通报疫情变化情况、针对人群的预防和保护措施以及为防控疫情所采取的应对措施;加强公共卫生措施,控制当前疫情;确保卫生系统具有抵御能力,并保护医务人员等。[20]

   除了针对受疫情影响的国家和地区提出具体建议以外,世界卫生组织在2016年发布了《传染病暴发时的伦理问题应对指南》(Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks),[21]该指南对传染病暴发时各利害关系方的行为提出了一些规范性的指导意见,具有很强的科学依据和权威性,[22]包括政府和国际社会的义务、当地社区的参与、对于弱势群体的帮助、对弱势群体的歧视和污名化、稀缺资源分配、限制行动自由、未经证实的干预措施的使用、前线工作人员的权利与义务、安排国外救援人员时的伦理问题等等。这一指南对于日常的应对机制中没有考虑到的问题,是一个非常有价值的参考和补充。例如,在新冠肺炎疫情期间,武汉成了重灾区,武汉人成了弱势群体,甚至出现了不愿意接受武汉返回的租户入住原来租赁的房屋等情况。在限制行动自由方面,指南要求:对行动自由的任何限制都应以足够的资源作为后盾,以避免受到限制的人承受不当的负担;还必须确保个人有足够的身体空间和参与活动的机会,以及与家人和外界进行交流的方式。

  

   三、国际关注的突发公共卫生事件应对

   既然新冠肺炎的传播构成国际关注突发公共卫生事件,那么其他国家也需要采取相应的防范措施,包括必须与世卫组织共享病毒传播、病例诊断和治疗的信息,同时加强对入境旅客的健康检查。在这些措施中,最容易引发争议的是对国际旅行和贸易的限制。

   2020年1月30日,当世界卫生组织宣布新冠肺炎的传播构成突发公共卫生事件时,突发卫生事件委员会不建议世界卫生组织成员国实施任何旅行或贸易限制。但是,这只是世界卫生组织的建议,它并没有禁止成员国采取旅行或贸易限制措施的效力,同时,如前所述,根据《国际卫生条例》第43条的规定,各国在遵守科学原则的基础上,可以采取世界卫生组织建议以外的卫生检疫措施。各国可以根据它们各自的主权、对疫情影响的评估和本国对疫情传播风险的接受程度,自己决定是否采取比世界卫生组织建议的更加严格的卫生和检疫措施。

   (一)国际旅行限制

   世界卫生组织在“不建议”成员国采取旅行或者贸易限制措施的同时,要求各国必须按照《国际卫生条例》的要求,在实施了严重干扰国际通行的措施之后48小时内,向世界卫生组织通报所采取的旅行限制措施和理由。国际民航组织呼吁各国遵守世界卫生组织的建议。[23]但是,这些来自国际组织的建议,不能剥夺各国依照自己的主权决定是否采取旅行限制措施以及采取何种程度的旅行限制措施的权利。因为新冠肺炎具有显著的人际传播的特性,所以限制旅行、控制可能的携带病毒人员的流动,是隔断病毒传播的有效措施。在我国国内,旅行限制在2020年1月底到2月被普遍采纳,从武汉封城,到各大高校建议学生不要提前返校,再到机场、火车站加强对旅客健康的检查,禁止或限制发烧旅客搭乘飞机和火车等公共交通工具。

   自从世界卫生组织宣布新冠肺炎的传播构成突发公共卫生事件之后,很多国家中断了国际航班。这种情况与2003年SARS疫情暴发时十分相似。根据世界旅游组织数据,2003年SARS疫情导致前往东北亚和东南亚国际游客分别减少9%和14%,共有100多个国家对我国公民入境旅行进行限制,使得我国公民的出境旅游受到影响,国外旅游团也纷纷取消了来华旅行的计划。据报道,SARS导致北京和上海的国际旅行社营业收入分别同比下降59.9%和78.6%。[24]而同期全球的航空市场的收入减少了70亿美元。[25]随着新冠肺炎在境外的迅速传播,我国也开始加强对入境旅客的检疫措施,防止境外疫情的反向输入。

   旅行限制通常采取对旅客加强检疫要求和健康检查的方式,例如在世界卫生组织于2009年宣布甲型H1N1流感为突发公共卫生事件后,我国质检总局迅速要求全国各口岸全面恢复入境人员填报《出入境健康申明卡》的措施。[26]各国都应谨慎采取禁止一般旅客旅行的极端措施,那将导致很多健康人的正常旅行也受到限制或者遭受不便,但只要没有同等有效的检疫措施,从法律上也很难挑战限制国际旅行的措施的合法性。[27]因为这种病毒有人际传播的特点,这种旅行限制措施具有科学性和合理性。考虑到世界上一些国家的公共卫生体系非常脆弱,一旦疾病流行,其很难像中国这样有效地调集医疗人员和物资进行有效应对,而如果疾病在世界范围内更大规模地流行,防治难度和所造成损失都将大于旅行限制所付出的代价。从这个角度讲,旅行限制也符合成本效益原则,例如朝鲜为防止新冠肺炎的扩散,早在2020年1月22日就宣布无限期禁止外国游客入境,而绝大部分外国游客来自中国。[28]

   (二)国际贸易限制

   贸易限制措施对已经受到疫情影响的国际经济进一步造成沉重打击,[29]因而各国都十分谨慎。特别是,在没有任何证据证明国际贸易造成了新冠肺炎的传播,而且世界卫生组织也不建议对国际贸易采取限制措施的情况下,各国有义务保持国际贸易的自由和有序进行。但出于对新冠肺炎防控的谨慎,多国采取了减少货运航班,限制国际货运船舶进入引航区、靠港或者报关的措施。

   世界卫生组织是世界贸易组织的观察员,二者对公共卫生事件发生后的国际贸易管制都有管辖权。为了保护人的健康和生命对国际贸易进行限制的措施,还必须要符合世界贸易组织的协议,包括《关税和贸易总协定》第20条和《卫生和检疫措施协定》。

   1.《关税和贸易总协定》第20条。《关税和贸易总协定》第20条规定:本协定的任何规定不得解释为阻止缔约方采取或实施“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。”根据WTO争议解决机构的解释,所谓“必需的(necessary)”的措施,指的是没有其他合理的替代措施,为了保护人类、动物或植物的生命或健康必须采取的措施。[30]根据这一规定,限制贸易的措施必须的确可以起到保护人类的生命或健康的目的;在各种可选择的贸易限制措施中,应该选择对贸易的限制程度最低的措施。其中,关于限制措施的有效性,需要经过专家的证明,不能是臆想的,要有科学证据。在欧盟诉巴西的翻新轮胎案中,巴西花费了很多资源请专家来论证其禁止进口来自欧盟的旧轮胎措施如何可以保护人类的健康。[31]如果采取贸易限制措施的国家,不能证明其贸易措施的合理性和有效性,则不能主张其贸易限制措施是为了保护人类不受新冠肺炎危害的措施。

   2.《卫生和检疫措施协定》。如果缔约国限制食品、饲料或者动植物产品的进口,则这类贸易限制措施还必须符合《卫生和检疫措施协定》的规定。该协定第2.2条规定:各成员应确保任何动植物检疫措施的实施不超过为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度,并以科学原理为依据,如无充分的科学证据则不再维持。

   第2.2条的一个重要要求,是卫生和检疫措施必须有“充分的科学依据”,根据《卫生和检疫措施协定》第3条的规定,这个科学依据可以是“国际标准、准则或者建议”,关于新冠肺炎的传播,目前世界卫生组织不建议成员国采取限制贸易的措施,所以,成员国应该参考世界卫生组织的建议来决定自己的卫生和检疫措施。但另一方面,第3条还规定:“各成员国可以实施或维持比国际标准更高的卫生检疫措施,但要有科学依据,或者在经过风险评估(risk assessment)之后,认为该措施所提供的保护水平是适当的。”这一条授权成员国在经过风险评估之后,以风险评估的结果为科学依据,确定适当的保护水平,并且这个保护水平可以高于国际标准,即可以高于世界卫生组织的建议。在美国诉欧盟的牛肉案中,欧盟以美国出口的牛肉含有人工添加的荷尔蒙残留,可能危害人类健康为由,限制美国的牛肉进口,这是比国际食品法典委员会(CODEX Alimentarius Commission)的标准更高的检疫措施。在诉讼中,由于欧盟没有对美国牛肉的健康风险做风险评估,被争议解决机构认定为缺少科学依据。[32]

   新冠肺炎是一种新的传染病,在一种新的传染病开始流行后的短期内,要求所有对这一病毒采取应对措施,包括贸易限制措施的国家都完成科学的评估是不合理的,因为风险评估本身可能需要较长的时间,在收集足够的数据之后才能完成。考虑到这种情况,《卫生和检疫措施协定》第5.7又规定,“在有关科学证据不充分的情况下,一成员可根据现有的有关信息,包括来自有关国际组织以及其他成员方实施的动植物检疫措施的信息,临时采用某种动植物检疫措施。”也就是说,成员国在新疾病流行的特殊情况下,采取的临时性的卫生和检疫措施,可以是“科学证据不充分的”。关于临时性检疫措施的时间长度,《卫生和检疫措施协议》并没有明确的规定,从实践上来看,检疫措施的时间长度要与实际需要相符,如果检疫措施所要防范的风险已经消失,例如,新冠肺炎已得到了有效防控,则临时性的检疫措施应立即取消。在1997年美国诉日本的影响农产品措施案[33]中,日本根据其1950年《植物保护法》,禁止进口数种美国水果,理由是它们可能带有未曾在日本发现的苹果蠹蛾。日本在为自己的检疫措施辩护时说,这些措施符合《卫生和检疫措施协定》第5.7条。美国反对这一辩护意见,认为一项实施了50年的检疫措施,无论如何也不能算作临时检疫措施。争议解决专家支持了美国的这一主张。

   《卫生和检疫措施协定》第5.8条又规定,“当一成员有理由认为另一成员制定或维持的某种动植物检疫措施正在限制或潜在限制其产品出口,而这种措施不是以有关国际标准、指南或建议为依据,或这类标准、指南或建议并不存在,则可要求其解释采用这种动植物检疫措施的理由,维持该措施的成员应提供此种解释。”所以,如果中国认为任何一WTO成员因为新冠肺炎的传播,对源自中国的出口所采取的卫生和检疫措施不合理,或者不符合《卫生和检疫措施协定》,可以要求其解释实施卫生和检疫措施的理由。

   这方面我们还可以参考韩国因日本福岛核电站爆炸,担心源自日本的食品有放射性污染物,而对源自日本的食品采取禁止进口措施的案件。[34]自2013年开始,韩国全面禁止从日本福岛附近8个县进口水产品。2016年,日本对韩国在WTO内起诉。2019年4月,WTO上诉机构最终裁定韩国的检疫措施不违反《卫生和检疫措施协定》。

   限制国际贸易的措施势必打击世界经济,从而减弱各国抗击疫情的能力。国际社会有必要对各种临时限制国际运输和机组、船员入境的措施进行梳理和甄别,尽快取消对影响贸易的国际运输的不当限制。

  

   四、结论

   新冠肺炎的暴发给世界的公共卫生带来了严峻的挑战。世界卫生组织宣布该疾病的传播构成国际关注的突发公共卫生事件,为国际社会高度合作、群防群治拉开了幕布。相关机构对疑似人员和病人密切接触者进行筛查,限制和减少出行和聚集性活动,使得疫情的大规模传播在比较短时间内得到控制,这些努力和成绩得到了世界卫生组织和许多国家的赞赏。但该病毒的传播持续加剧,世界卫生组织应该在防止病毒更广泛传播方面发挥更大领导力,同时加强国家间合作。

   在新冠肺炎暴发后,很多国家采取了限制国际旅行和国际运输的措施。对来自病毒广泛传播地区的旅客实行国际旅行的限制和检疫是防止病毒广泛传播的合理措施,但对国际货物运输的限制有明显的不合理性,特别是直接限制与受疫情影响的国家和地区的贸易可能是违反《关税和贸易总协定》和《卫生和检疫措施协定》的。在限制国际贸易将明显打击世界经济的情况下,各国应该选择对国际贸易限制程度最低的措施来防控疫情。

   作者:边永民,对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、法学院教授。

   来源:《法学杂志》2020年第4期“新冠肺炎疫情的法律应对专题”。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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