马金星:欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势*

选择字号:   本文共阅读 280 次 更新时间:2020-04-20 23:55:13

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马金星  
用于评估气候变化对海洋生态系统的影响。(2)特别保护区(SPZ),用于加强对已知和潜在脆弱海洋生态系统的保护,包括南极地区独特、稀有生物栖息地、生物多样性区域;用于监测南极海洋生物资源的自然变化和长期变化,为研究气候变化和人类活动对南极生态系统的影响提供科学参考。(3)渔业研究区(FRZ),为研究南极犬牙鱼种群数量、鱼类变化、生态关系等,监测气候变化对鱼类种群系统的影响设定该区域,以便为南极保护区科学管理提供持续的科学数据。养护委员会直接管理在该区域实施的犬牙鱼捕捞活动,禁止直接捕捞包括磷虾在内的所有非鱼类种群,并将根据研究和监测计划(RMP)年度进度报告进行协调,以确保科学捕捞与种群监测之间不会相互妨碍。

  

   三、欧盟参与南极海洋环境治理的权能之争

  

   南极海洋保护区及养护措施兼具渔业管理与环境保护属性。针对南极海洋保护区建设究竟属于欧盟专属权能,抑或欧盟与成员国的共享权能,欧盟委员会与欧盟理事会争执不下,最终诉诸欧洲法院。2018年,欧洲法院判决南极海洋保护区建设属于环境政策范畴,为欧盟及成员国的共享权能。该判决在一定程度上化解了欧盟内部关于南极保护区建设的合法性争议,对欧盟调整和规范其南极海洋治理政策具有指导性作用。

   (一)围绕南极海洋保护区建设的权能争议及司法裁决

   欧盟和成员国之间权能的划分,主要是划分欧盟与成员国之间对管辖领域的权限,界定欧盟与成员国之间的职权范围,以期在欧盟与成员国之间实现权力均衡。[61]针对2015年COREPER关于建立威德尔海海洋环境保护区养护措施的建议,欧盟委员会认为,设立海洋保护区是欧盟根据共同渔业政策保护海洋生物资源的措施,属于欧盟专属权限;欧盟理事会和所有介入该争议的欧盟成员国认为,欧盟委员会认定向养护委员会提交海洋保护区建议属于欧盟专属权能是没有根据的。[62]《欧洲联盟运行条约》第3条第1款d项中使用的“共同渔业政策”一词旨在将欧盟在共同渔业政策领域的专属权能限制为保护渔业相关物种而采取的养护措施。虽然设立南极海洋保护区建议和预期的措施确实与采取养护措施有关,但这些措施不属于渔业领域,而是属于环境保护领域。环境保护本身则属于欧盟与成员国的共享权能,[63]除欧盟未行使其权能或决定停止行使其权能外,欧盟在共享权能行使上具有优先性,[64]应当由欧盟及其成员国共同向养护委员会提交的海洋保护区提案。可见,欧盟委员会将南极海洋保护区定位于共同渔业政策下对海洋生物资源的保护,而欧盟理事会及部分成员国则将之视为环境保护政策下渔业资源的管理。

   针对上述争议,欧盟委员会根据《欧盟运行条约》第263条分别于2015年11月23日(C-626/15)和2016年12月20日(C-659/16)向欧洲法院(CJEU)提起撤销之诉(以下简称“南极海洋保护区”案)。欧盟委员会要求法院撤销2015年9月11日COREPER的决定,因为该决定旨在授权COREPER代表欧盟及其成员国向养护委员会提交(Case C-626/15),以及要求法院撤销2016年10月10日COREPER的决定。[65]该决定授权COREPER向养护委员会提交的关于建立海洋保护区的三项建议,以及关于建立专门区域对海洋区域、气候变化和冰架退缩进行科学研究的建议(Case C-659/16)。根据法院院长2017年2月10日的决定,为了答辩程序和判决目的,决定将C-626/15和C-659/16并案处理。

   2018年11月20日,欧洲法院做出可受理性及实体问题判决。[66]法院认为,欧盟所辖机构通过的旨在产生法律效力的任何决定,无论其性质或形式如何,都构成《欧洲联盟运行条约》第263条所指的对第三方产生法律效力的行为;《欧洲联盟运行条约》第240条第1款赋予COREPER作为理事会辅助机构的地位,并为此开展筹备和执行工作。[67]法院认为,2015年理事会有关南极海洋保护区提案的决定,旨在明确理事会的立场,并据此确立欧盟委员会代表欧盟及其成员国向养护委员会提交意见书的立场,而非仅仅是代表欧盟。因此,本案具有可受理性。[68]就权能争议而言,法院认为《欧洲联盟运行条约》第3条第1款d项只提到“根据共同渔业政策养护海洋生物资源”[69],因此,这种养护与共同渔业政策是不可分割的;只有当海洋生物资源养护发生在共同渔业政策实施范围内时,才属于欧盟的专属权能。法院在审查《养护公约》及养护委员会职能时指出,《养护公约》第9条和第2条赋予养护委员会某些职能中涉及南极海洋生物资源养护,并在公约序言中强调承认保护南极周围海域环境和生态系统完整性,根据公约第1条第1款、第2款以及第5条第2款的规定,《养护公约》调整的内容不限于渔业资源也包括构成南极海洋生态系统的其他生物物种,相关养护措施远远超出了渔业管理协定通常规定的养护义务。[70]《养护公约》没有给予欧盟等区域经济一体化组织在养护委员会以完全自治地位,在《南极条约》体系内排除欧盟成员国行使外部权能不符合国际法,因此驳回欧盟委员会的诉求。[71]

   (二)欧洲法院“南极海洋保护区”案判决的后续影响

   “南极海洋保护区”案在一定程度上解决了欧盟参与南极保护区建设面临的内部合法性争议,阐明欧盟与成员国参与南极海洋环境治理方面的权限。欧洲法院承认欧盟根据其环境政策参与海洋生物资源养护能力的同时,认为其在养护委员会框架内没有完全自主的地位,也没有权力在缺少成员国参与的情况下采取行动,不享有代替其成员国谈判和设立南极海洋保护区的排他性权力。该案对欧盟参与南极海洋保护区建设的影响,可以概括为两方面。

   第一,“重心方法”在判断欧盟与成员国权能分配中具有支配地位。欧盟与成员国之间的权能划分是实现彼此权力均衡的核心问题,尽管《里斯本条约》以列举的形式规定了欧盟与成员国的权能划分,但是在保护区管理具体事务运营中,依然存在权能模糊的情况。《养护公约》第2条规定养护包括合理利用,[72]反映了在海洋治理领域资源利用与环境保护相伴而生的客观情势,这也是引发欧盟委员会与欧盟理事会争议的焦点。2018年5年,欧洲法院总法律顾问(Advocate General)朱莉安妮·科克特(Juliane Kokott)在“南极保护区案咨询意见”(以下简称“科克特咨询意见”)中,采用“重心方法”(a centre of gravity approach)判断欧盟在南极海洋保护区建设中的权能,指出“如果存在不止一项潜在的法律依据,则必须适用重心方法判定欧盟内部行为和外部行为。此时,如果某项行为追求双重目的或包括两个组成部分,并且如果其中一个可被确认为主要目的或组成部分,则另一部分只是偶然的,该行为必须基于单一的法律基础,即主要目的或组成部分所要求的法律基础”。[73]欧洲法院在“南极海洋保护区”案判决中接受了科克特咨询意见中的“重心方法”,并进一步指出建设南极海洋保护区的主要目标是保护和研究南极生态系统、生物多样性及生境,应对该地区气候变化的有害影响。;而《养护公约》规定的养护措施远远超出了一般渔业管理协定通常规定的义务,渔业管理只是欧盟提案及养护计划的附带目的,而保护环境则是该提案及养护措施的主要目的和组成部分。[74]因此,建立南极海洋保护区的法律依据是欧盟的环境政策,而非共同渔业政策,这可被视为欧洲法院对养护委员会性质的认定。

   然而,“重心方法”并非毫无瑕疵。从条约解释层面看,科克特咨询意见中的“重心方法”更接近于目的解释的方法,目的解释是确定缔约方的共同意图而非某国或某些国家团体的个别意图,[75]欧洲法院及科克特的解释是否足以反映《养护公约》缔约国的共同意图,仍存在讨论的空间。但是,欧盟与其成员国围绕海洋环境治理引发的权能争议,并不会因为“南极海洋保护区”案判决而戛然而止,该案采用的“重心方法”无疑为司法解决欧盟及成员国未来发生的类似争端起到示范作用。

   第二,合作与加重外部责任并存。真诚合作原则要求欧盟与成员国在履行《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》(以下简称“两部条约”)规定任务过程中,应在完全相互尊重的基础上相互支持;成员国应采取各种普遍或特定的适当措施,以保证履行源于两部条约或欧盟机构的法令所产生的义务;成员国应促进欧盟任务的完成,并避免采取任何可能损害欧盟目标实现的措施。[76]“南极海洋保护区”案后,有学者认为,“南极海洋保护区”案将保护区建设归为欧盟与成员国的共享权能,将会降低欧盟在养护委员会中的影响力,削弱欧盟作为缔约方参与南极海洋环境治理的代表权,也意味着欧盟成员国在养护委员会单独行动也将变得更加困难;如果“用一个声音说话”,可能会让欧盟在南极发挥更为重要作用。[77]但也有学者指出,如果将南极海洋保护区建设归为欧盟专属权能,根据《养护公约》第12条第4款的规定,区域经济一体化组织在养护委员会作出决定时只有一票,成员国将丧失投票权,并且影响到成员国在《南极条约》体系下的权利和义务,因此,欧洲法院的判决是可取的。[78]上述对“南极海洋保护区”案的臧否虽然结论相背,但目标却具有耦合性,即通过凝聚欧盟与成员国的向心力,强化欧盟及其成员国在养护委员会运行中话语表达的一致性。在外部责任层面,《养护公约》并未直接或按各自的权能区分欧盟及其成员国各自义务,参与南极海洋保护区建设行为的双重归属通常导致共同责任或连带责任,正如欧洲法院在1994年“欧洲议会诉欧盟理事会案”(C-316/91)中所言:“在《洛美协定》没有明确的减损规定的情况下,共同体及其成员国作为非洲、加勒比和太平洋国家的伙伴,共同对后者负责履行因所作承诺而产生的每项义务”。[79]因而,在养护委员会框架内有关保护区提案及其实施行为归属欧盟还是某个成员国,对决定责任主体似乎无关,即使确定行为只归属其中的一个行为主体,欧盟与成员国也需要共同负责。[80]

  

   四、欧盟参与南极海洋环境治理的趋势面向

  

   自2012年以来,欧盟在主导南极海洋利益分配格局和话语主动权方面更为积极,围绕EARSMPA及WSMPA提案与养护委员会成员国展开了多轮政治博弈。欧盟在利用其技术优势加快推进南极海洋环境治理的同时,不断调整相关政策及法律实践,根据“南极海洋保护区”案裁决协调欧盟内部立场,争取主要成员国的人力、技术等资源支持;对外不断通过国际合作寻求更多的外部支持,与南极海洋环境治理中各利益攸关方合作,构建有利于其参与南极治理的外部环境,减少保护区提案审议面临的阻力。

   (一)基于真诚合作原则统一欧盟内部立场

权能分配仍然是欧盟与成员国参与养护委员会的焦点问题。《里斯本条约》对欧盟与成员国之间的权限采取列举式规定,欧盟和成员国共享权能方面的规定仍嫌笼统,其权能的行使相对模糊,实施中双方博弈的空间很大。[81]为了统一欧盟内部立场,2019年5月欧盟理事会通过《代表欧盟在南极海洋生物资源养护委员会采取的立场,并废除2014年6月24日关于代表欧盟在南极海洋生物资源养护委员会采取立场的决定》(以下简称《立场决定》),澄清2019年至2023年欧盟参与养护委员会的原则和方向。[82]《立场决定》指出:“南极海洋保护区”案不应影响欧盟及其成员国之间的权能划分,[83]欧盟将在养护委员会框架内,根据共同渔业政策(CFP)追求的目标和原则采取行动,努力让利益攸关方适当参与到提案及养护措施准备阶段,并确保在养护委员会框架内采取的措施符合《养护公约》的规定;《立场决定》要求欧盟与成员国积极支持在南大洋建立一个有代表性的海洋保护区网络,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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