张运昊:论信用行政评价的属性及其司法控制

选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2020-03-27 10:22:10

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张运昊  

   摘要:  信用行政评价是信用行政惩戒制度中的关键环节,其合法性对后续惩戒措施的合法性具有决定作用。关于其行为性质与可诉性,理论上存在行政处罚、行政确认、主动信息公开和行政事实行为四种认识。司法实践中,法院虽然通过严格的规范演绎推理否定了信用行政评价的行政处罚属性,但是未能就其行为性质与可诉性达成肯定而统一的认识。后果解释在信用评价案件中具有可适用性,通过澄清隐藏在司法判决中的后果考量,并以后果权衡的均衡性为标准,应当将信用行政评价定性为行政确认和政府主动的信息公开。在审查进路上,法院应进行独立审查和分类审查,根据不同的行为定性采取不同的审查强度,建构不同的审查标准。

   关键词:  信用行政评价;后果解释;行为性质;可诉性;司法审查

  

   “诚信,不仅是个体应具有的良好道德品质,也是社会正常运转必不可少的基本品质。”[1]因此,诚信社会是实现社会转型的重要目标。近年来,我国已经开始探索建立完善的社会信用体系。[2]在诸多制度建设之中,失信惩戒制度因其适用的广泛性、规制的有效性和潜在的侵害性成为社会关注的焦点。与社会转型中的其他创新举措一样,失信惩戒制度也有双重面孔:一方面,作为一种新的政府规制工具,政府可以免于法制的过多束缚而积极作为,助推社会诚信建设;另一方面,由于缺乏统一的规范约束,失信惩戒已经开始出现被滥用的趋势,实践中甚至出现一人失信,全家受限的做法。[3]对此,虽然已有学者认识到“随着实践的不断深入发展,不同主体在信用工具适用过程中应当承担的法律责任以及救济问题是需要进一步探讨的重要议题”, [4]但未见更系统深入的研究,多数研究只是在讨论失信惩戒制度的控制机制时泛泛地论及司法救济。失信惩戒是一个包含采信、评信和用信多个阶段在内的“制度整体”,对信用行政惩戒的司法审查应该针对不同阶段的行为分别进行。笔者于本文中将主要围绕评信阶段的司法审查展开并完成以下两个论证任务:第一,运用“后果解释”澄清理论与实践中关于信用行政评价行为性质的争论,并在此基础上证成其可诉性;第二,构造一个类型化的审查标准体系,在规范体系完备前为法院提供一个可供操作的权利救济和权力监督方案。

  

   一、司法审查的既有理论与实践

   清晰界定信用行政评价的行为性质是判断其是否可诉和如何审查的前提,关于这一点,理论上存在多种主张,这为司法审查带来难题,导致司法实践中不同观点的碰撞。诚然,这些争论各有理由,甚至不乏严格的规范论据,但其背后隐藏的论证逻辑却存在诸多缺陷,无助于廓清信用行政评价的法律属性,更不利于司法审查的进行。

   (一)信用行政评价的概念界定

   信用行政评价是指行政主体基于归集而来的信用信息,根据一定的评价标准和程序,对相对人的信用状况进行评价的行政活动。[5]信用行政评价大体经历了三个发展阶段,即简单的违法事实公布、单纯的失信行政评价和综合的信用行政评价。单纯的失信行政评价是指行政主体仅对相对人的失信信息进行收集和评价,而相对人诚信守法等正面信息不纳入评价范围。[6]综合的信用评价是指行政主体在全面归集与信用有关的信息的基础上对相对人的信用状况进行综合评价的行政活动。[7]至于简单的违法事实公布,虽有学者认为其不涉及行政主体的评价因素和价值判断,[8]因而不能纳入信用行政评价的范围,但笔者认为,违法事实的公布必定会导致相对人社会评价的降低,行政机关在公布违法事实时应该能够预见到公布行为对相对人社会信用的影响,所以,一旦选择将其公布就意味着行政机关具有负面评价的意思表示;更何况,实践中普遍将严重违法失信行为纳入“黑名单”中公布,[9]更是对相对人信用状况的直接负面评价,具有强烈的负面评判性,因此应将其纳入信用行政评价的研究范围。

   以是否公开为标准,信用行政评价又可分为未公开的和公开的信用行政评价两种,由于前者属于最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第1条第2款第5项规定的“不产生外部法律效力的行为”,应被排除出可诉行政行为的范围,不在本文讨论的范围内,在“南京创新机电有限公司诉南京市江宁区国家税务局税收不良记录告知案”(以下简称:“南京创新机电公司案”)中,法院认为由于通知相对人纳税等级的告知函未向社会公开,仅“系对纳税人的一种提醒与告知”,从而否定了未经公开的信用行政评价的可诉性。[10]

   关于信用行政评价的行为性质与可诉性,一场学术论战已经徐徐展开。

   (二)信用行政评价行为性质的理论和实践中的不同主张

   1.行政处罚说

   行政处罚说认为信用行政评价是一种新型的行政处罚,行政机关在作出此类行政活动时应当遵守我国《行政处罚法》,法院也应该据此进行司法审查。其理由是,信用行政评价尤其是类似于“黑名单”的负面信用评价及其公开“能够普遍降低社会对失信者的评价,使失信者在社会交往或经济活动中产生障碍”, [11]具有行政处罚的“制裁性”。[12]此外,即便行政处罚说与我国《行政处罚法》关于处罚种类、处罚设定权的规定存在冲突,其拥趸也未抛弃这种实质认定,理由是“不能将‘是这种行为还是那种行为’这种区分该行为与他行为的标准问题与‘该行为是否合法’这种区分行为的‘合法性与违法性’的标准问题混同起来”。[13]行政处罚说面临的合法性困境,应该藉由即将修改的我国《行政处罚法》加以修正:第一,对处罚种类加以扩展,将包括失信行政评价在内的失信行政惩戒制度纳入法定处罚种类中;第二,将设定权限下放,即把处罚设定权下放到地方性法规层面,使地方性法规设定的失信惩戒措施合法化。[14]值得注意的是,在相对人已因其违法行为被科以处罚的情况下,信用行政评价被界定为行政处罚是否违反我国《行政处罚法》24条规定的“一事不再罚”原则呢?行政处罚说的支持者主张对“一事不再罚”原则进行限缩解释,行政机关对失信主体作出负面评价进而采取的后续惩戒措施是“多罚”而非“再罚”,并不违反“一事不再罚原则”。[15]

   2.行政确认说

   行政确认说认为信用行政评价是“行政主体基于相对人的现有法律状态,对相关法律事实进行考察、审核后的确认行为”;[16]“黑名单确认行为是一个具有相对独立性的行政确认行为”, [17]应承认其可诉性,信用行政评价确认的内容是相对人在一定领域和一段时间内基于守法履约情况具有的信用状况。司法实践中也有法院将失信行政评价认定为行政确认,在“图符(北京)航空遥感信息技术有限公司诉国家测绘地理信息局公布违法行为案”(以下简称:“图符(北京)公司案”)中,法院在明确地否定被诉行为的处罚属性后,认为被告对原告违法失信信息进行评价后以《通报》的方式向社会公开的行为“仅为对违法行为的一种确认”, “考虑到这一确认行为客观上对原告造成了不利影响,宜将其纳入行政诉讼的审查范围”。[18]

   3.主动信息公开说

   无论是行政处罚说还是行政确认说,都是在信用评价主体(行政主体)与评价对象(相对人)的关系维度进行的性质界定,然而,信用行政评价具有明显的公共性,信用行政评价的结果是政府为社会提供的公共产品,目的在于解决市场和社会中存在的信息不对称。据此,基于行政主体与社会公众的关系视角,信用行政评价是政府依职权的信息公开,“行政机关对不良信息的公布,仅是执行法律法规规定(主动信息公开)的行为”, [19]“目的是把散在各处的信息归拢在一起便于大家查询和应用”。[20]对此,即便坚持行政确认说的学者也认为“简明行政评级结果的定期公示可以更好地对公众发挥信号作用”。[21]

   在主动公开政府信息的定位下,根据政府信息公开诉讼的主流观点,政府主动公开政府信息的行为属于事实行为,社会公众仅搭便车地被动享受政府提供的公共产品,即所谓“反射性利益”,原则上不具有可诉性,只有因为主动公开政府信息而受到不利影响的情况下方例外地容许其起诉。[22]例如,在“李永利诉焦作市住建局履行法定职责案”(以下简称:“李永利案”)中,被告将原告的失信行为在相应平台予以公示,法院就将其定性为“依职权主动公开的信息范畴”, “只有有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。[23]不过,也有裁判文书突破了理论上的陈旧认知,在“范晓耘诉衢州市柯城区人社局不履行政府信息公开法定职责案”(以下简称:“范晓耘案”)中,法院将被告作出的“劳动保障守法诚信评查等级”界定为“政府信息应该主动公开的范畴”,进而将宽泛的“知情权”认定为原告提起诉讼的“合法权益”,并做出“原告主体适格”的判断。[24]

   4.行政事实行为说

   理论上还有观点认为在行政主体与行政相对人的关系维度上,信用行政评价也仅为对相对人权利、义务不产生影响的行政事实行为。这种观点曾经在关于违法事实公布的研究中较为盛行,[25]近年来已鲜有人提及。笔者重提此说的理由是,虽然该主张已近乎被学术界“抛弃”,但是在司法实践中却得到了法院的青睐。试举一例,在“成都安彼隆公司诉南充市住房与城乡建设局行政处罚案”(以下简称:“成都安彼隆公司案”)中,一审法院驳回原告起诉,认为被告对原告作出的“失信扣减分值”的行为“是以生效处罚决定的事实为根据”, “直接对安彼隆公司产生法律效力或设定行政义务的行政行为是行政处罚决定”, [26]由此将被诉的信用评价定性为行政事实行为并排除在审查范围之外,与“成都安彼隆公司案”一样,“霍志强诉中国人民银行征信中心列入不良信用人员名单案”(以下简称:“霍志强案”)中的法院也持同样观点。[27]司法实践不自觉地对一个过时的理论特别青睐,其背后一定蕴藏着法院的裁判逻辑和更为深厚的法律适用的司法哲学。

   (三)司法判决中的原告诉求、裁判逻辑及其评价

   个案中当事人的诉求迫使法院在司法实践中表明对信用行政评价的态度,可以想见,随着社会信用体系建设的深入推进和失信惩戒制度的广泛适用,在最可能导致相对人权利减损和义务增加的失信惩戒领域,不断涌现的权利救济需求会源源不断地进入法院,考验法官的智慧。截至2019年8月,笔者在中国裁判文书网、北大法宝、无讼等司法案例库中以“失信惩戒”、“信用惩戒”、“不良行为公示”、“违法事实公布”、“黑名单”等为关键词,共搜得600余份行政诉讼裁判文书,其中有16份裁判文书明确涉及信用行政评价的性质和可诉性。由于理论上对信用行政评价的行为性质没有形成统一认识,司法判决中的观点基本上是对理论上多种主张的重复,如前述五个案例所揭示的那样,行政处罚说、行政确认说、主动信息公开说和行政事实行为说都可以或多或少在司法实践中找到各自的身影。

审视这些判决,可以进一步发现其背后隐藏的吊诡现象。第一,理论认识和法院裁判之间有落差。如前所述,行政处罚说获得诸多学者的认同,与行政确认说分庭抗礼,几乎成为目前行政法学界的主流认知,行政事实行为说在学术界则近乎销声匿迹,然而司法实践与之却截然相反,法院判决多将信用行政评价界定为事实行为或者主动公开政府信息行为,将其排除在司法审查的范围外。[28]第二,原告诉求和法院裁判之间有落差。虽然未见任何法院承认在理论界影响巨大的行政处罚说,不过原告要求法院采纳行政处罚说的诉求却较为常见,从而形成原告诉求与法院裁判之间的落差。以“杭州天恒公司诉丽水市住房与城乡建设局建设市场不良行为记录案”(以下简称:“杭州天恒公司案”)为例,该案中,被告将天恒公司及其直接负责人列入严重不良行为公示名单并予以网上公示,原告主张该行为“是对原告处以的行政警告处罚”,其未遵守我国《行政处罚法》中关于法定程序的要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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