邹奕:对于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例 (征求意见稿)》的意见和建议

选择字号:   本文共阅读 701 次 更新时间:2020-03-23 09:33:11

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邹奕  
婚后已在中国境内与配偶共同生活五年,且每年实际居留累计不少于九个月,有稳定生活保障和住所;

  

   (二)未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母;

  

   (三)年满六十周岁,在境外无直系亲属,投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属,已在中国境内连续居留五年,且每年实际居留累计不少于九个月,有稳定生活保障和住所。

  

   【意见17.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的三种情形可以称为“家属团聚类”。我国公民以及永久居留外国人的外籍配偶、外籍未成年子女以及年满六十周岁的外籍直系(主要是父母)亲属有可能增加我国的财政负担,消耗我国的社会资源。目前,一部分国家存在多偶婚制度或者同性婚姻制度。所以,本条的规定应当慎重,尤其是第三项,有可能加剧我国的人口老龄化问题。

  

   【意见17.2】根据各国实践和一般逻辑,我国公民与永久居留外国人的外籍配偶、外籍未成年子女以及年满六十周岁的外籍直系亲属在申请永久居民资格方面应该有所差别。毕竟,我国公民较之于永久居民外国人与我国的联系更加密切。如果我国在一定时期内受理永久居民资格申请的数量有限,那么我国公民的上述三类外籍家属应当优先;否则,我国公民上述三类外籍家属的申请条件应当更加宽松。

  

   【意见17.3】第一项存在被利用的可能性。外国人可以通过同我国公民或者永久居留外国人结婚而在五年后获得申请永久居留资格的机会。这就容易催生地下产业链。可以考虑延长该项中的两个时间。也可以考虑建立外籍配偶之永久居留资格因婚姻关系解除而自动丧失的机制。

  

   【意见17.4】许多国家并未实行计划生育政策,外国人有三个以上未成年子女的情况并不鲜见。一律允许永久居留外国人的所有未成年子女申请永久居留资格有可能给我国的社会资源尤其是教育资源带来过重的负担。另外,我国公民仍然受到计划生育政策的限制,这种做法容易使我国民众产生不公平感。可以考虑将每名永久居留外国人之可以申请永久居留资格的未成年子女人数限定为两名。

  

   【建议17.1】可以删去第三项中的“或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属”,这是参照许多移民国家的规定,有利于减轻社会公共负担。这一群体通过获取Q1字签证即有可能在我国长期居留。

  

   第十八条 外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件,申请永久居留资格的,其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。

  

   【意见18.1】根据本条,特定外国人的外籍配偶可以与其同时申请永久居留资格,不必受第十七条第一款的条件限制。这就意味着,这一群体较之于我国公民的外籍配偶申请永久居留资格更加便利。但纵观当今各国的移民立法,如此优惠的移民政策并不多见。可以考虑删去该条,至少应该删去其中的“第十五条、”这一表述。第十五条规定的是“高薪工作类”外国人,相对于“突出贡献类”、“杰出成就类”、“发展需要类”和“重要投资类”外国人,这一类外国人对于我国不具有明显的稀缺性,完全没有必要给予其外籍配偶此种便利。

  

   第十九条 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的,可以申请永久居留资格。

  

   【建议19.1】应当删去本条。

  

   作为兜底条款,本条将使得外国人永久居留资格的申请存在过大的操作空间,“其他正当理由”过于笼统。我国如果在今后的外国人永久居留管理实践中确实发现了具体的正当理由,可以通过修改本条例予以增列。

  

   《宪法》第三十二条第二款规定:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人,可以给予受庇护的权利。”本条是否是为受庇护的外国人设计的,不得而知,但对于这一类外国人未必要给予永久居留资格。

  

   第三章  审批和管理

  

   第二十条 外国人申请永久居留资格,应当向居留地公安机关出入境管理机构提出申请,如实填报申请信息,提交本人护照或者其他国际旅行证件、符合规定的照片和申请材料,按规定接受面谈,并留存指纹等人体识别信息。

  

   依据本条例第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的,不受居留地限制,并可以直接向国家移民管理部门提出申请。

  

   【建议20.1】应当将第二款中“依据本条例第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的”修改为“依据本条例第十一条、第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的”。

  

   同“杰出成就类”、“发展需要类”外国人一样,第十一条规定的“突出贡献类”外国人有可能未曾在我国境内居留,因而有可能不存在“居留地”。

  

   第二十一条 县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托,受理外国人永久居留资格的申请。

  

   外国人申请永久居留资格的手续和材料符合规定的,公安机关出入境管理机构应当受理并出具受理回执。申请材料不齐全或者不符合规定形式的,公安机关出入境管理机构应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要履行手续和补正材料的全部内容,并进行登记。

  

   对依据本条例第十二条、第十三条规定申请永久居留资格的,优先受理。

  

   【建议21.1】应当将第一款中“县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构”修改为“设区的市级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构”。

  

   《外国人在中国永久居留审批管理办法》第五条规定:“受理外国人在中国永久居留申请的机关是设区的市级人民政府公安机关,直辖市公安分、县局”。相比之下,该款所规定的受理机构在层级上明显降低了。对于外国人永久居留资格的申请而言,受理是核查和审批的前置环节,十分重要。而县级人民政府公安机关出入境管理机构的执法水平有限,应当考虑提高受理机构的层级。

  

   【意见21.1】如果在一定时期内受理外国人永久居留资格的申请有数量限制,则还应该优先受理依据第十一条规定所提出的申请。但理想状态是,通过提高行政效率和充实执法队伍,保证所有的申请均得到受理。

  

   第二十二条 公安机关出入境管理机构应当认真核查申请事由的真实性以及申请人的国籍、信用记录和在中国境内工作、生活等情况。有关单位和个人应当予以协助配合。

  

   【建议22.1】应当将“公安机关出入境管理机构”修改为“省级公安机关出入境管理机构”。

  

   为了确保执法质量,应当考虑提高核查机构的层级,因而同样可以参照《外国人在中国永久居留审批管理办法》第五条进行规定。

  

   【建议22.2】应当将“信用记录”修改为“守法和信用记录”。

  

   根据【意见10.1】,应当考虑将“无故意犯罪记录”作为外国人申请永久居留资格的基本条件。所以,申请永久居留资格之外国人的守法记录也应该成为核查对象。

  

   第二十三条 外国人永久居留资格的审批期限最长为一百二十日,自公安机关出入境管理机构受理之日起计算。

  

   等待配额的时间不计入审批期限。

  

   第二十四条 对符合条件的外国人,由国家移民管理部门批准永久居留资格,并签发外国人永久居留身份证。

  

   外国人永久居留身份证是永久居留外国人在中国境内的身份证明。永久居留外国人可以凭该证证明身份从事相关活动,有关单位及其工作人员不得拒绝。

  

   【意见24.1】第一款中的“条件”指向模糊,从以上规定来看,这里的“条件”应该是指征求意见稿第十一至十三条、第十五至十八条规定的外国人申请永久居留资格的条件。但依照这一逻辑,外国人永久居留资格的审批就是一种非选拔性审批,即,凡是符合条件的外国人最终都可以获得批准,只是时间问题而言。如此一来,本条例为我国引进海外高层次人士的立法初衷就势必会大打折扣,这是非常不明智的。除非可以大幅提高外国人申请永久居留资格的条件或者大幅增加批准外国人永久居留资格的名额,符合申请条件的外国人很可能会远远超过审批名额。此种模式一方面会引进过多的“高薪工作类”、“家庭团聚类”外国人,降低永久居留外国人对于我国的匹配度和稀缺性;另一方面也将使得我国亟需的高层次海外人才等待配额的时间遥遥无期。所谓“条件”应该只是必要非充分的“门槛”条件,对于能够进入“门槛”的外国人还应当进行选拔性审批,即精益求精、优中选优。

  

   【建议24.1】将第一款中“由国家移民管理部门批准永久居留资格”修改为“并且由国务院公安部门(公安部)复核”。

  

   国家移民管理部门独立行使批准外国人永久居留资格的权力不妥,需要由其上级直接加以监督。

  

   第二十五条 外国人永久居留身份证登记的项目包括:姓名、性别、出生日期、国籍、本人照片、永久居留身份号码、发证机关、证件有效期等。

  

   外国人永久居留身份证的式样,由国家移民管理部门规定。

  

   第二十六条 外国人有下列情形之一的,国家移民管理部门应当作出不予批准永久居留的决定:

  

   (一)不符合申请条件或者未按照规定提供申请材料;

  

   (二)患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病;

  

   (三)可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序;

  

   (四)在申请过程中弄虚作假;


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本文责编:陈冬冬
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