邹奕:对于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例 (征求意见稿)》的意见和建议

选择字号:   本文共阅读 700 次 更新时间:2020-03-23 09:33:11

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邹奕  
其二,可以考虑区分在我国领域内的犯罪与在我国领域外的犯罪,继而就后者作出特殊规定。外国人在其国籍国或者第三国的犯罪有可能是由于政治原因所导致的,既不违反一般道德准则和正义观念也未破坏我国的国家安全、社会秩序和公民权益。其三,在一些国家——主要是英美法系国家,犯罪行为的范围较为宽泛,涵盖了我国的部分一般违法行为。因此,对于来自这些国家的外国人,应该考虑其犯罪是重罪还是轻罪。

  

   第十一条 外国人为中国经济社会发展作出突出贡献,属于下列情形之一的,经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐,可以申请永久居留资格:

  

   (一)为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献;

  

   (二)在中国境内从事公益活动,为中国公益事业发展作出突出贡献;

  

   (三)为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献;

  

   (四)为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。

  

   【意见11.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“突出贡献类”。但这四种情形均不便直接认定,具有很大的裁量空间。就它们设定具体的量化标准均存在一定困难。可以考虑参考主要移民国家的做法,确定具有可操作性的方案。应当注意的是,如果我国对外国人永久居留资格实行定额审批制度,在一定时期能否取得永久居留资格的外国人就存在名额限制。因此,我国在审批外国人永久居留资格的过程中,有可能需要在这四种“突出贡献类”的外国人之间进行比较,甚至有可能需要比较“突出贡献类”的外国人与其他类别的外国人。

  

   由“国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐”不妥,这将扩大行政裁量的空间,也不利于相关标准的统一执行,一些外国人有可能因此失去申请机会。这一规定很有可能考虑到了我国各个地区对于“突出贡献类”外国人的需求。不过,外国人永久居留制度的实施是否以及在何种程度上兼顾社会经济发展的地区平衡,最终应当由中央统筹。

  

   第十二条 在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人,可以直接申请永久居留资格。

  

   【意见12.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的情形可以称为“杰出成就类”。同“突出贡献类”一样,“杰出成就类”不便直接认定。相对于经济、科技领域的杰出成就,教育、文化、卫生、体育领域的杰出成就一般更加难以认定。对比本条与上一条可知,较之于外国人为中国经济社会发展作出突出贡献,外国人取得国际公认杰出成就无需特定行政机关推荐,可以直接申请永久居留资格。如果从促进我国社会经济发展的务实立场出发,确有必要考虑“杰出成就类”外国人本身的发展潜力和上升空间以及为我国作出重大贡献的可能性。

  

   第十三条 因国家经济社会发展需要引进的外国人,属于下列情形之一的,可以申请永久居留资格:

  

   (一)国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才;

  

   (二)国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员,以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员;

  

   (三)高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。

  

   (四)根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。

  

   前款所列推荐单位和个人应当出具真实、可靠的推荐函件,对引进事由及推荐对象相关资质的真实性负责。

  

   【建议13.1】应当删去第一款第四项。

  

   本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“发展需要类”。其中,第四种情形的设计缺乏合理性。一方面,该项中的永久居留外国人与外籍专业人才未必属于同一领域,如果不属于同一领域,所谓“推荐”自然缺乏可信度。另一方面,本条例仅规定“杰出成就类”外国人可以推荐,却未同时规定具有同等成就的我国公民可以推荐,在逻辑上无法自洽。

  

   【意见13.1】第一款第二项中的“国家重点建设的高等学校、科研机构”需要通过下位法进一步限定,也可以考虑直接改变这一表述予以限定。譬如,将“国家重点建设的高等学校”修改为“‘211工程’高校”、“‘985工程’高校”或者“双一流高校”。

  

   【意见13.2】第一款第二项中的“助理教授、助理研究员以上职称”在层次上偏低。目前,在我国一部分高等院校,新进的助理教授、助理研究员被纳入“常任轨”聘用制的管理,面临“非升即走”的聘期考核,并不稳定,其教学、科研水平尚待检验。可以考虑将“助理教授、助理研究员以上职称”修改为“副教授、副研究员以上职称”。

  

   【意见13.3】第一款第三项中的“高新技术企业、创新型企业”目前数量众多,过于宽泛,应当考虑予以限定。

  

   第十四条 国家移民管理部门应当与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制,就本条例第十二条和第十三条规定的具体标准等进行会商。

  

   【建议14.1】应当将“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。

  

   理由参见【意见5.1】。

  

   【意见14.1】确定前两条所规定的具体标准是一项重要的决策。基于重要决策的民主性要求,仅仅是国务院有关部门之间建立会商机制还不够,应当考虑面向社会征求意见甚至引入听证机制。基于重要决策的科学性要求,国务院有关部门的会商应该充分征询相关领域专家学者的意见,甚至引入专家评审机制。

  

   【意见14.2】国务院的哪个部门有权确定具体标准?对此,征求意见稿语焉不详。鉴于该标准是实施其第十二、十三条的关键,它应当由国务院确定或者经国务院批准确定。

  

   第十五条 外国人依法在中国境内工作,属于下列情形之一,且纳税记录和信用记录良好的,可以申请永久居留资格:

  

   (一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业,在中国境内工作满三年,其间实际居留累计不少于一年;

  

   (二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年,其间实际居留累计不少于一年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍;

  

   (三)在中国境内连续工作满四年,其间实际居留累计不少于二年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍;

  

   (四)在中国境内连续工作满八年,其间实际居留累计不少于四年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。

  

   前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准,具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。

  

   【意见15.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“高薪工作类”。但是,给予这一类外国人永久居留资格究竟是否具有必要性,需要审慎评估。我国政学两界有人士提出,可以考虑另行建立外国人长期居留资格,给予特定“高薪工作类”外国人“长期居留资格”。但如此一来,我国有关部门就必须考虑外国人长期居留制度与外国人永久居留制度的衔接问题,制度成本将有所增加。

  

   【建议15.1】应当删去第一款第一项。

  

   该项所确定的标准明显过低。目前,在我国公民中,具有博士研究生学历者以及从国际知名高校毕业者已经为数不少,他们在求职和创业中尚且面临较大的竞争压力。况且,从现实情况来看,在具有上述学历或者教育背景的群体中,外国人就专业水平而言未必比我国公民更具优势。近年来,我国民众对于我国高等院校中留学生的学习能力、态度、成绩已经提出质疑和批评。

  

   【意见15.2】第一款第二至四项就可以申请永久居留资格之外国人的工资性年收入进行了限定。所谓“四倍”、“六倍”和“三倍”于“上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资”的水平看似很高。然而,我国许多欠发达地区的城镇在岗职工平均工资很低,所以,“四倍”、“六倍”和“三倍”于它的工资性年收入水平并不高。可以考虑由公安部商国务院有关部门确定全国统一的倍数基准,该基准不低于甚至明显高于全国城镇在岗职工平均工资。

  

   第十六条 外国人按照外商投资法律的规定,以自然人身份或者作为控股股东的企业投资,属于下列情形之一,且连续三年投资情况稳定,纳税记录和信用记录良好的,可以申请永久居留资格:

  

   (一)在中国境内投资折合人民币一千万以上;

  

   (二)在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资,投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的;

  

   (三)在中国境内设立高新技术企业、创新型企业,效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。

  

   前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。

  

   【建议16.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的三种情形可以称为“重要投资类”。应当将第二款中“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。

  

   理由参见【意见5.1】。

  

   第十七条 外国人有家庭团聚需要,属于下列情形之一的,可以申请永久居留资格:

  

(一)配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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