陈静静:美军统治琉球群岛的历史考察

选择字号:   本文共阅读 369 次 更新时间:2020-03-12 13:06:20

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陈静静  
给日本更多“伙伴”待遇,而在琉球问题上取得实质性进展成为这种调整不可避免的一步。

   鉴于琉球基地在越战和遏制中国方面发挥着非常重要的作用,为保持琉球基地的军事灵活性,约翰逊政府对琉球政策的调整是逐步进行的。1965年,在约翰逊———佐藤第一次峰会上,美国向日本做出让步,同意日本增加对琉球的经济援助和扩大琉球人自治。541967年,在约翰逊———佐藤第二次峰会上,美国决定放弃“晴空”政策55以及“归还”小笠原群岛行政权。56这表明美国终于放弃了将琉球“回归”与远东形势挂钩的政策,这是美国对琉球政策的一个巨大转折。与此同时,华盛顿也逐渐放松对琉球的控制,约翰逊政府两次修改10713号行政命令,意在缓解琉球和日本不断增长的“返还”压力。1965年12月20日,约翰逊发布了11263号总统行政命令,这是10713号行政命令的第二个修正案,该行政命令规定琉球主席由议会议员选举产生。57此后,民选琉球主席成为琉球最强烈的呼声,在此背景下,1968年1月31日,约翰逊发布了11395号行政命令,这是10713号行政命令的第三个修正案:“琉球主席将不再由议会选举并得到的高级专员的批准产生,而是将直接由琉球人民选举产生。”58

   而自从卡拉维拒不执行肯尼迪新政策引发了琉球群岛、东京和华盛顿的严重不满后,后继的约翰逊政府各部门就围绕高级专员的身份及其人选展开了博弈。1964年3月,国务院提出设立文职高级专员,他直接向国防部部长负责,从而将琉球的军事和民事事务分开。59国家安全委员会提出设立文职长官,他对国防部部长办公室负责,并安排一名军官作为其副手,这名副手通过参谋长联席会议对国防部负责。60国务院和国家安全委员会都主张以文职官员管理琉球,淡化美军统治的色彩,但是军方特别是陆军坚决反对。为了应对这一局面,国防部准备委派艾伯特·沃森(Albert Watson)将军为下一任高级专员,国务院决定暂时搁置设立文职高级专员的方案,打算先看看沃森能否缓解琉球形势。61国家安全委员会也向军方妥协,并正式宣布支持沃森为高级专员。621964年8月沃森上任,他希望通过排除刺激性因素和发展经济将“回归”运动保持在可控的范围之内63,为此,他主要在放松对琉球的管控和在可控的范围之内增加日本对琉球的影响这两个方面采取举措。

   在放松对琉球的管控方面,主要有两项举措:一是下放立法权,沃森明确表示民政府不会提出任何特殊的议案,议会在内部问题上颁布法律的责任将继续有利于提高冲绳人的福祉,因此琉球主席承担了向议会建议日程的全部责任。64鉴于此,琉球议会起草和通过他们自己的法律,沃森和民政府的其他官员只是给一些建议,即使对不满意的议案,他们也不会采取措施进行阻止。二是取消或修改一系列法令、公告和指令,以扩大琉球政府的职能。沃森声明民政府的目标是向琉球政府提供咨询性的意见而不是直接管理,在不影响安全利益的前提下,他逐渐将民政府的很多职能转移给琉球政府。1965年,沃森取消了已经过时的3个法令和2个指令,修改了很多民政府的法令和公告以及高级专员的法令和指令,将更多的职能和责任交给了琉球政府,民政府的有效法令从沃森到任时的145个减少到1966年2月的96个。1966年9月,他又发起了一项被称为“打扫屋子”(House Cleaning)的行动,该行动取消或修改了11个法案。这些法案包括1945年海军军政府公告、1953年第95号民政府法令、1961年的高级专员38号法令、1958年的民政府第2号规定。65

   在增加日本对琉球的影响方面,采取了如下举措:一是积极与日本政府合作发展当地经济66,正式接受日本增加对冲绳的援助67。二是同意冲绳连接日本的电视网,由此受到日本更多的影响。68三是简化旅行程序,逐渐放松冲绳和日本本土之间的旅行限制,申请旅行而被拒绝的人数明显减少。69这些措施一定程度上缓解了琉球形势,受到了各方好评。70不过,沃森在保证琉球作为美军基地的有效性方面,与前任没有实质性区别,当他认为某事件会影响到美国在琉球的军事利益时,他将不惜在当地引发严重抗议活动而采取强硬措施。例如,1966年沃森下令将两个案件从琉球法院转移到民政府法院,他认为琉球法院的判决挑战了“美国管理冲绳的权力”,这个命令引起了冲绳所有政治组织和媒体的强烈抗议。71

   1966年11月,费迪南德·T.·昂格尔(Ferdinand T.Unger)将军成为第五位琉球高级专员。此时,越战升级,琉球基地成为“另一个战场”,这加剧了当地人可能会被卷进这场战争的恐惧,他们强烈反战,要求“回归”,琉球政治形势变得严峻起来。鉴于此,美国陆军部部长和副部长特别指示昂格尔尽快扩大琉球自治权。鉴于当地的形势和华盛顿的指示,昂格尔认识到其基本的使命是保持亚洲的和平和安全以及提高冲绳人的福利,72于是完全接受华盛顿调整和修改其权力的决定。73他在上任后主要采取两方面举措:

   一是放松对琉球的司法控制。1966年年底,昂格尔在琉球议会上表明态度:如果议会能制定相关法律,民政府准备废除前几任高级专员制定的29项法令和其他法律。741967年6月昂格尔列出了一份由民政府制定的法律和法规的清单,一旦琉球政府制定了与日本保持一致的相应的替代法律时,清单上的这些法律将被废除。751968年11月,民政府废除了12号法令(即琉球法院体系),美国政府将委派冲绳上诉首席法官的权力从高级专员的手中转移到了琉球主席手中。76

   二是减弱对琉球政府的影响。昂格尔认识到,民政府委派琉球主席被认为是美军控制琉球的主要手段,冲绳人当时最重要的政治诉求是民选琉球主席,因此他于1967年向华盛顿建议民选琉球主席77。这一建议最终得到落实,在1968年琉球主席的选举中,民政府采取中立的立场,反而是日本的政党积极介入选举78,革新派屋良朝苗79最终当选,这是自琉球政府建立以来第一次由反对党掌管琉球行政权。这次选举结果是美日双方都不愿看到的,但是昂格尔不是像1957年摩尔将濑长龟次郎从那霸市市长的位置上驱逐下去一样,而是选择尊重民意,与新政府积极合作。而民政府办公室也于1967年12月从那霸搬到郊区的美军基地牧港(Machinato),不再与琉球政府在同一处办公80,这也象征着民政府对琉球政府影响的下降。此外,昂格尔在不影响琉球作为美军基地、发挥军事效能的情况下,尽量满足琉球人的各种需求。81例如,1967年民政府允许所有的冲绳船只可以悬挂日本国旗,并就向外出旅行的冲绳人发放护照和身份证明的权力转交给日本政府的程序和细节等问题,与日本政府达成协议。82

   总之,沃森和昂格尔都执行了约翰逊政府的琉球政策,符合美国新的远东战略走向,这些举措有效地应对了来自琉球民众的要求“回归”的压力,扩大了琉球自治的程度,总体上弱化了美军对琉球的统治。

  

   四、结束统治:美军逐步“返还”琉球施政权

   早在20世纪60年代,尼克松就开始反思美国的远东政策,83入主白宫之后又提出“关岛主义”,之后正式提出尼克松主义,谋求在全球实现战略收缩。尼克松和基辛格清楚认识到,改善同中国的关系将会为美国带来巨大的战略利益:从眼前来看,将有助于美国从越南战争中脱身;从长远看,将会极大地加强美国在同苏联全球对抗中的战略地位。尼克松政府的远东政策可以被概括为:不再将中国看作是远东最大的安全威胁,苏联是其在全球也是远东地区最主要的敌人;其在远东的首要目标是从越南实现体面的撤退从而实现在亚洲的战略收缩,实现这一政策的具体手段是建立在地缘政治基础之上的均势政策和伙伴关系;其具体政策是进一步加强美日同盟,缓和与中国的关系,这在某种程度上弱化了琉球在尼克松远东安全政策中的地位。

   与此同时,琉球的形势也影响着尼克松的琉球政策。1968年11月,琉球左翼屋良朝苗当选为琉球政府主席,这次选举实际上成为对美军统治琉球的一次公民投票,也证明了琉球人对日本和琉球保守党“回归”政策的极大不满。日本国内民族主义情绪日渐高涨,琉球问题成为民族主义势力关注的焦点,左翼和右翼在这个问题上联合起来,而且打算借1970年安全条约到期问题向佐藤政府发起攻击。为了塑造更加积极有效的美日同盟,避免琉球问题成为反对派攻击美日安全条约的焦点,“‘归还’冲绳就被定为美国为了重新调整远东政策而强化日美协作关系的中心环节。”84此时,美国已经减轻了对中国的敌意,决定与中国缓和,同时也决定体面结束越南战争。这在一定程度上也为美国作出“返还”琉球决定提供了有利条件。综合考虑之下,1969年11月,在美日峰会上,美国决定“返还”琉球施政权。851970年3月,佐藤政府确定了冲绳“复归”的基本方针;5月,日美安保协议委员会开始具体讨论美军结束琉球统治后的冲绳防御计划;6月,日美开始进行起草冲绳“复归”协定的谈判。

   为落实华盛顿的决定,琉球政府开始采取行动,逐步放弃琉球施政权。尼克松上台后,昂格尔离任,1969年1月詹姆斯B.兰帕特(James B.Lampart)成为最后一位琉球高级专员。兰帕特上任之初就认识到冲绳的“回归”压力:“在过去的几年里,冲绳‘回归’的压力不断增长,日本本土也是这种情况……冲绳人迫切期望今年在‘回归’问题上能有所发展。没有这种进步,我相信我们将会面临来自冲绳和日本越来越严重的抗议活动。”86实际上,他和美驻日大使阿明迈耶(Mrmin H.Meyer)在尼克松———佐藤峰会之前就已经开始为“返还”琉球施政权作准备了,此外,他也与屋良密切合作。87兰帕特认为,目前岛内主要的问题是施政权“返还”问题而不是美军基地问题,虽然岛内“回归”压力不断增加,但是冲绳人对于美军基地保持了理性默许的态度;美国琉球民政府的主要任务是尽最大的努力保持基地的有效性,在琉球自治方面让步以避免以后出现更大的麻烦;除非与军事基地的安全相关,否则逐渐地尽可能少地干预当地政府的工作。88为此,民政府采取以下举措:第一,进一步下放司法权。1969年,122个议案中的49个由琉球主席签署,无需通过民政府签署而成为法律,到1970年民政府的法令、公告、法案已经减少到73个。第二,将发放外来投资许可证的权力转给琉球政府,允许日本政府的援助逐步提高,1970年为6320万美元,1971年为9700万美元,1972年迅速提高到1.67亿美元。琉球政府管理使用这些资金,将其用于政府运转、工业的发展、基础设施的建设、教育、社会福利、资助地方政府和“回归”纪念活动中。89第三,允许日本继续增加对琉球政府和当地政治的影响。90民政府甚至同意冲绳代表参加日本议会,1970年11月,琉球的5名下院议员和2名参议院议员在二战后首次参加日本议会。91此外,驻琉球美军于1969年12月表示开始撤走相关武器,冲绳的空军于12月15日表示将撤走已经公认是旧式装备的马斯(Mace)TM-76B92,至1971年美军开始了撤走核武器的工作。93但是美军在各种场合强调,“归还”琉球施政权之后,冲绳基地的重要性没有改变。基地的精简化,并不意味着基地大规模缩小和军事功能的减弱。1971年6月29日,日美双方的军事负责人交换了《关于日本国承接冲绳防御责任义务之决定》,日本政府承担了美军在琉球基地的相关责任和义务。

1971年6月17日,美日签订《日本国与美利坚合众国关于琉球群岛和大东群岛的协定》94,该协定除了关于美军结束统治琉球的内容外,还有几项关于自卫队在冲绳的防卫、美国资产的收购等问题的附属文件。1971年11月4日,美国参议院对外关系委员会通过了该协定;11月24日,日本众议院通过该协定。但是两国在移交的具体时间上有冲突,日方主张1972年4月1日,美方主张1972年6月15日。最终,在1972年1月7日,尼克松与佐藤荣作在圣克利门蒂会谈时确定的时间为1972年5月15日。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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