张震 石逸群:新时代黄河流域生态保护和高质量发展之生态法治保障三论

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2020-03-07 15:04:08

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张震   石逸群  
在分析了政策、法律各自在黄河流域法治保障道路上存在自身无法弥补的缺陷之后,笔者建议,应充分发挥以黄河流域政策与法律相协同的法治发展路径。

   实际上,国内外在很多领域都借鉴了欧盟开放协调机制(The Open Method of Coordination),并逐渐形成可以广泛推行的成熟经验。例如:京津冀地区跨区域雾霾治理,长江三角洲地区对经济产业结构升级的合作,泛珠江三角洲对跨区域水域的治理等。所以在黄河流域生态保护和高质量发展建设中,政策与法律规范协同保障生态发展的完善可以通过对欧盟开放协调机制的借鉴,以及国内成熟的经验,实现黄河流域生态法治一体化。

   具体来说,欧盟开放协调机制包含四个主要步骤,第一步,由欧盟负责制定统一的政策目标,再由各成员国根据已经制定完成的政策目标,分别制定各国具体的实施计划。而且欧盟统一的政策目标,也是建立在各成员国平等协调一致的基础之上。由于考虑到欧盟各成员国之间的经济、政治、文化的发展程度的差异,所以政策目标完成的时间,各成员国可以根据自己国家的实际情况来调整。第二步,为了保证各成员国忠实地履行实施计划,减少不必要的拖延情况。该机制规定了各成员国实际情况的定性指标(indicators)和基准(benchmarks),并以此为依据来对比各成员国的完成情况。第三步,各成员国将根据本国内实际情况,将已经制定的政策目标上升为本国国家法律。第四步,监督机关定期对各国实施情况予以监督和评议。

   欧盟成立之后,为了保证每个成员国都能积极地采取行动来落实政策。一开始是采取“共同体方法”,即选择行政强制力推行政策实施的硬法治理模式,并没有取得良好实施的治理效果。与欧盟治理模式恰恰相反的是,西部地区黄河流域生态法治在一开始多采取软法的治理模式。由于政策在治理模式上效力的不足,从而使得西部地区黄河流域生态保护方面并没有取得实质性的扭转。事实上,若没有一个良好的生态法治,则会进一步制约司法审判在环境保护案件中发挥监督与救济功能。

   具体到黄河流域生态法治发展问题上,在国家层面制定了统一的政策目标规划之后,黄河流域流经地区应当予以积极落实,突出黄河流域生态保护的阶段性和地域性。前面也提到,由于黄河流域流经地区的经济、文化、政治等都存在较大的差异,制定统一的有关黄河流域的生态保护法律并不具有现实可行性。事实上,“黄河上游是我国生态环境最薄弱的地区”[21]。所以在国家层面制定了统一的生态政策目标、保护规划之后,黄河上、中、下游地区应当根据自己所辖行政区划内实际生态保护和经济发展情况,制定相应配套的软法或者硬法,来保障国家层面生态政策目标、保护规划的落实,即黄河上游地区应将生态保护绿色发展,中游地区的经济转型以及下游地区的蓝色经济高质量发展分别视为本辖区的改革目标。

   制定之后,还需要监督机关对各地区的实施情况予以监督和评议,才能保障黄河流域生态法治发展的持续性和完整性。此外,要加强立法机构与利益相关方的对话。立法机构和利益相关方的交流,是实现利益博弈的重要途径,同时也是立法参与的重要环节,有利于保证立法制定后,各地区之间都能切实遵守。

   (三)实现黄河流域环境政策与其他政策之间良性互动

   实现黄河流域生态法治建设不单单需要有关环境资源保护与防治的政策法治化,还需要实现有关环境资源保护与防治的政策与其他各领域的政策实现良性互动。特别是实现与税法、经济产业发展、基础性设施建设、行政监管等政策进行对话。在欧盟环境政策制定和实践中,将该此种模式称之为“环境法律政策一体化原则”(Environmental Policy Ietegration,EPI)。

   我国学者在研究欧盟环境政策法律问题领域,对EPI的定义其实就是采用签署国际协议中的解释。即一体化原则又称将环境保护纳入其他欧共体政策之中的原则,即“环境保护要求必须纳入其他欧共体政策的制定和执行之中”。[22]与我国“五位一体”的政策目标基本相似,但是在地方具体落实上,还需要进一步加强对政策目标内涵与外延的规范阐释。事实上,有学者在文章中梳理EPI历史的发展脉络中指出,EPI并不是一项指导性原则,而是由一系列的政治性承诺而发展而来。最早可以追溯到1973年制定的环境行动计划(Environmental Action Plan),以及随后1993年签署的马斯特里赫特条约(Maastricht Treaty),1997年的阿姆斯特丹条约(Amsterdam Treaty)等中提到,非环境政策领域需要考虑环境的影响,为欧盟EPI的发展提供了理论基础。[23]环境法律政策一体化原则又具体可以分为在组织机构上的一体化和法律政策制定上的一体化。

   一方面,在组织机构上,在制定其他法律政策的时候,应该允许黄河流域生态保护中生态保护与发展小组的积极参与,加强各组织机构,各部门之间的交流协作。真正意义上保障各部门所代表利益集团的正当合法利益。另一方面,在其他政策制定方面,应当将生态环境保护纳入到经济产业结构、基础性设施建设等非环境领域,将生态环境保护的理念贯穿于法律政策制定的全过程。

  

   四、代结语

   黄河流域生态法治化是保证黄河流域生态保护和高质量发展的关键,有利于助推我国生态文明建设迈上新台阶。破除西部生态环境“短板效应”难题,推动黄河流域生态保护和高质量发展,需要将黄河流域生态保护纳入法治轨道,从根本上解决黄河流域生态资源开发与保护无法可依的问题,从而健全黄河流域生态法治规范体系。用法治逻辑、思维处理好黄河流域生态保护和经济高质量发展之间的辩证关系,同时从整体性视角出发,通过对环境政策的生态化转变,旨在实现环境政策与其他政策之间良性互动,进而实现法律规范与政策协同保障黄河流域生态环境健康有序发展。

   注释:

   参考文献:

   [1]  参见薛成有.新一轮西部大开发中的法治建设研究[M].北京:中国社会科学出版社,2017:4.

   [2]  张震.民法典中环境权的规范构造-以宪法、民法以及环境法的协同为视角[J].暨南学报(哲学社会科学版),2018(3):7.

   [3]  中华人民共和国生态环境部,2018中国生态环境状况公报[R],2018:42.

   [4]  黑川哲志.从环境法的角度看国家的作用及对后代人的责任[M].王树良,张震,译.财经法学2016(4):68.

   [5]  习近平.在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N].人民日报,2018-03-21(2).

   [6]  张震.中国宪法的环境观及其规范表达[J].中国法学,2018(4):5.

   [7]  参见张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径[J].当代法学,2017(3).

   [8]  张震.生态文明入宪及其体系性宪法功能[J].当代法学,2018(6).

   [9]  习近平.在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N].人民日报,2018-03-21(2).

   [10]   宋瑞、金准、吴金梅主编:“一带一路”与黄河旅游[M],北京:社会科学文献出版社,2017:7.

   [11]   国家发展计划委员会政策法规司编:西部大开发战略研究[M],北京:中国物价出版社2002:257-261.

   [12]   罗豪才,毕洪海.通过软法的治理[J].法学家,2006(1):3.

   [13]   石佑启.论区域合作与软法治理[J].学术研究,2011(6):32.

   [14]   陈少英.论我国税法体系的生态化[J].东方法学,2010(4):16.

   [15]   周谷平、杜立民主编:中国西部大开发发展报告(2014)[M],北京:中国人民大学出版社2015:37.

   [16]   参见吕忠梅.中国生态法治建设的路线图[J].中国社会科学,2013(5):19.

   [17]   卡尔﹒拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥译.北京:商务印书馆,2003:317.

   [18]   陈泉生.环境时代宪法的权利生态化特征[J].现代法学,2003(2):129.

   [19]   李雷.生态文明入宪的规范阐释[J].新疆社会科学,2019(2):94.

   [20]   习近平:在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[N],人民日报,2019-10-16(1).

   [21]   宋瑞、金准、吴金梅主编.“一带一路”与黄河旅游[M],社会科学文献出版社,2017:20.

   [22]   蔡守秋.欧盟环境政策法律研究[M].武汉:武汉大学出版社,2002:134.

   [23]   See WILLIAM LAFFERTY,EIVIND HOVDEN.Environmental policy integration:towards ananalytical framework,Environmental Politics[J].2003,12:3.

   注释:

   [1]《中华人民共和国环境保护法》,第6条第1款。

   [2]北大法宝:https://www.pkulaw.com/,最后访问:2019年11月23日.

   [3]《内蒙古自治区退耕还林管理办法》,第3条。

   [4] 《中华人民共和国环境保护法》,第21、22条。

   [5] 《中华人民共和国旅游法》,第4条。

   作者简介:张震,法学博士,西南政法大学行政法学院教授。石逸群,西南政法大学博士研究生。

   文章来源:《重庆大学学报(社会科学版)》2020年第1期。

  

  

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