周少来:乡镇政府体制性困局及其应对

选择字号:   本文共阅读 2566 次 更新时间:2020-02-15 21:05:17

进入专题: 乡镇政府   权责体制   层层加码   治理体系  

周少来  

  

   摘要:乡镇政府,在基层社会治理中处于关键地位,发挥着基础性作用。但面临着众多“体制性困局”:权责不等而在“压力型体制”下失衡运转,“层层加码”而使失衡运转日益严重,钱少事多而在财政拮据中无法自主,人杂活多而在“纷繁事务”中被动工作,考核检查而在“形式主义”中拼凑应对,同时乡镇干部队伍的稳定性令人担忧。只有深化体制性改革,赋予地方政府更大的自主权,健全乡镇政府的权责体制,扩大基层民众的民主参与,才能构建民主法治的乡村治理体系。

   关键词:乡镇政府;权责体制;层层加码;治理体系

  

   乡镇政府作为最基层的一线政府,是国家权力和政府权威的地方代表,是各项国家政策和工程项目的具体落实者,也是政府与乡村社会的直接接触“界面”,承担着落实国家意志和维护乡村稳定发展的基本责任。在全面推进社会主义现代化的新征程中,基层乡镇政府承担了繁重的公共服务和发展重任,各地的乡镇干部也做出了巨大的努力和贡献。

   但近年来,随着城乡一体化的快速发展和乡村社会结构的深刻变迁,特别是精准扶贫和乡村振兴战略的深入推进,在“县、乡体制(包括乡镇体制)”和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下,乡镇政府在“职能”与“责任”方面,出现了众多结构化“体制性困局”。这有其复杂的体制性制度根源,严重影响着基层治理的绩效和现代化。亟须全面深化政府体制改革,尽快加以制度性根本解决。

   1、权责不等:乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转

   一级政府、一级权力,有多大的权力,就承担相应的多大责任,权责对等和权责分明,是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中,“权力金字塔”的体制架构,从根本上决定了基层乡镇政府的“权力结构”。“向上集权、向下分责”的“压力型体制”由来已久[1],虽经过多次的“撤乡并镇”等乡镇改革,但其根本的“压力型体制”和运行逻辑长期潜伏并基本不变。近年来,在全面加强乡村建设和乡村振兴的推进中,特别是在“精准扶贫”和“环境保护”等“限时型”政治任务的完成中,乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转,“权责不等”的体制性现象进一步凸显。

   权责不等,即权力小、责任大,这是压力型体制下基层政府的“体制性常态”。只是随着近年来基层政府事务和工程项目的急剧增加,这一“结构性失衡”日益加剧。

   一是按照现行法律和行政法规的“授权惯例”,国家法律和行政法规规定的各项“执法权”,赋予的最终实施单位,基本都是县级政府及其职能部门,乡镇政府虽然承担着各项“行政事务”的“落实权”,但并无行政事务的“执法权”,如在土地、环保、卫生、教育、社会治安等方面的行政执法权,几乎都是县级相关职能部门才有相关法律和条例授予的“执法权”[2]。

   二是县级政府及其职能部门(如县委办、组织部、教育局、环保局、扶贫办等),都有“权力”通过各式各样的“行政责任书”,把本应由本职能部门负责完成的各项“党政任务”,逐项逐条地下放到各个“乡镇”。但有关“项目资金”和“项目验收”的最终“实质性权力”,还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。

   三是乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务,通过分解量化的“责任状”,只能无条件“照单接收”,少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局,都掌握着大量的“专项资金和资源”,并最终掌握着各个乡镇政府及其干部的“检查考核验收权”,直接影响着各个乡镇的“年终评比”和“干部升迁”。所以,县级的各个专项办公室和职能部门,都是任何乡镇政府“不敢得罪”的“绝对上级部门”(1)。

   乡镇政府,在“权责不等”的制度约束下,日益呈现严重的“失衡态”运转。同时由于层层传导压力的责任加码机制,在各式各样具体任务的“落实执行”过程中,县级政府及其职能部门的“行政责任”也就沿着行政链条“搭便车”,几乎一路全部“下卸”到各个乡镇政府。而作为谋划县域经济社会全面发展的主要负责者,县级政府及其职能部门,则掌握着绝对的“资源分配权”和“检查验收权”,乡镇政府便在日益严重的“权责失衡”中,一路蹒跚负重前行。

   2、“层层加码”:乡镇政府失衡运转的隐形逻辑

   然而,这一“行政运行逻辑”是如何落地实现的?乡镇政府为什么几乎没有“自主选择的权利”?除了以上所说的“法律法规执法权”的授予层级以外,更由于现实行政权力运行中“层层加码”的隐形机制,从而使“权责不平衡”问题难以逆改。

   此处所说的“层层加码”,是指行政体制和行政权力运转的“隐形逻辑”,是指借助“层层传导压力”的“权力链条”,自上而下传递从严治党和快速发展各项压力的同时,上级政府及相关部门同时“搭便车式”地把“各种责任传递下去”。如完成任务时间上的“赶超进度”,工作范围上的“空间扩大”,甚或各项任务指标上的“层层追加”,这些都是人们能够明显感受到的“显性任务”,学界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后,则隐含着“层层下卸责任”的隐形逻辑。

   “层层传导压力”,这是中国“赶超型现代化”能够实现“历史性提速”的关键机制,也是执政党和政府发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径,这是必须加以正面肯定的。

   同时,新时代党中央“全面从严治党”新形势,都要求中央的政令畅通和全党服从中央,这是我们必须坚决拥护和执行的。这里分析的“层层加码”的隐形生成机制,主要是指可能带来政治隐患和政治成本的“负面”政治现象。这从乡镇政府作为“层层加码”的“压力的最后承接者”这一视角,可以看得更为清楚。

   从全面从严治党、全面依法治国到全面深化改革,中央的各项决策政策,都必须变成各级政府改革发展的切实行动,当然乡镇政府也不例外,更应该走在贯彻落实各项发展任务的第一线。这便是中央一再要求的“层层传导压力”的宗旨所在。这就在有形或无形中,加大了各级政府和领导干部的“政治性压力”,其中就包括落实政策和完成任务的“政策性压力”。近年来,特别是在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任、公共安全主体责任等等方面,各级领导干部都一再地感受到各种责任的“压力山大”,这也是各级干部拼搏创新的精神动力。

   但是,各项政策和工程任务的具体完成,需要下级政府来推进和落实,所以在“层层传导压力”的过程中,需要给下级政府和干部更大的“压力和责任”,以保证“留有时间和指标余地”完成上级任务。在精准扶贫和乡村建设等各项任务落实中,县、乡镇两级政府承受着具体完成实施的艰巨使命,但县级政府及其职能部门,自然具有“权力回旋余地”,在“下传任务压力”的同时,自觉不自觉地把“相关责任”“搭便车式”地顺路“打包一起”,下传给基层乡镇。而作为最基层的乡镇,自然没有多少下传的“权力回旋余地”。因此,在“层层下传压力”的行政任务执行过程中,就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码机制”也就在政策任务的下传中,“隐形”地变形为“层层下卸责任”机制[4]。

   这便是“层层下查责任”,直到行政底层不能再“下查”的乡镇“基层执行者”,这为各种责任的“层层加码下卸”留有体制性“通道”。这种各地乡镇政府失衡运转、“责任山大”的隐形“层层加码”机制,就为各式各样所谓的“乡镇治理危机”和“治理怪现象”的不断出现,埋下了体制性的“制度化伏笔”和“制度化空间”。

   3、钱少事多:乡镇政府在财政拮据中无法自主

   “一级政府、一级财政”,这是公共财政管理中的基本原则,也是一级政府自主职能发挥的经济保障。“没有钱,无法自主”地开展工作,这是在全国各地调研中,乡镇政府领导普遍的抱怨。

   这种乡镇财政拮据与行政事务增多的“此消彼长”,在近年来的乡镇治理中更加凸显。

   一是财税体制的根本性制约,在1994年的分税制改革和2005年农业税的全面取消之后,各个地方政府的财政压力增大。各地政府都在努力开拓地方税收和增加地方财政收入,如加大土地出让金的征收,因此,“征地权”成为各地方政府行政主导的发展利器[5]166。但“征地权”的法律授权层级是县级政府,乡镇政府并没有“自创税收权”的合法资格。虽然在东南沿海工商业发达的一些乡镇,也多多少少地存在各式各样的“灰色”或“打插边球式”的土地出让活动,但在中西部以农业为支柱产业的多数乡镇,“自主创收”的空间其实很小,“后农业税时代”,乡镇财政拮据更加严重。

   二是,县、乡财税体制的约束,农业税全面取消之后,对于广大中西部地区的县、乡两级政府来说,财政压力增大是自然的趋势。但对县、乡镇两级政府来说,对财政压力的“感受”和“回应”并不相同。县级政府,一方面可以通过开发“县域城市”,通过增收“土地出让金”来缓解压力;另一方面,县级政府可以通过“县、乡财政体制”,即全国各地普遍推行的“乡财县管”,来最大限度地把“财政压力”转移下卸给各个乡镇。因此,这种“财权上集、事权下沉”的辐辏式财政体制,是基层乡镇财政压力剧增的一个重要体制根源[6]7。同时,也加大了乡镇政府对县级政府、县级财政的体制性依赖关系。

   三是,在财力受限、事务增多的“发展压力”下,各地乡镇政府,特别是传统上70%~80%的财政依赖农业税的中西部地区乡镇,“负债发展”的隐形机制就悄然生成。一方面,是“为官一任、造福一方”的责任使命,加上各式各样的“政绩考核评比”,各个乡镇都会在公共设施、教育医疗、新农村建设、招商引资、环境美化等方面,使出各式“招数”,努力推动本乡镇公益发展;另一方面,乡镇的书记、乡镇长,都是“外来的干部”(出于地域回避,从本县域别的乡镇调来),都具有强烈的“政绩冲动”,只有“大干快上”,尽快多出政绩,才能“上调”回到县城,否则有可能长期“呆在”一个贫穷的乡村。

   由于“层层下传”的财政压力,加之本乡镇财政增收的空间有限,各地乡镇发展都在“静悄悄”地“负债前行”。这虽然几乎是“公开的秘密”,但在各地调研中,要调查清楚每个乡镇的“负债详情”,几乎比“登天还难”。因为这是乡镇领导极力保守的“地方国家机密”,也是他们“心中的痛”。还有,几年前、甚至几十年前,前任、甚至前前任的领导,通过各式各样方式“借的各种债务”,后任和现任领导也根本“挖不清楚”,更无“借债要还”的动机动力。各路学者,依据不同的调查方式和调查不同的乡镇,得知各地负债情况“大同小异”:赵树凯在2005所调查的20个乡镇中,16个乡镇的总债务是5600万元,平均每个乡镇负债280万元,最高的一个乡镇负债1000万元[3]118。据2008年的《南方日报》报道,我国地方政府中债务至少在1万亿元以上,其中乡镇政府负债总额在2200亿元左右,平均每个乡镇负债400万元,并且在一些不发达乡镇,各种债务正在如滚雪球似的越来越大[7]4。

然而,在乡镇财政如此拮据的财力紧张情况下,乡镇所要负责的各式各样“发展任务”,也同样如滚雪球似的越来越多。从大类来说,一个乡镇范围的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等,都是乡镇政府必须负责的大事。具体来说,如计划生育(一票否决)、社会治安综合治理(年度考核)、森林资源保护(年度考核)、依法治镇(一票否决)、学校危房改造(一票否决)、公路改造与扩修(一票否决)、创建省市先进教育镇(一票否决)、党风廉政建设(一票否决)、信访维稳(一票否决)、精准扶贫(一票否决)、新农村建设(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否决)、防霾减排(一票否决)等等[7]98。(点击此处阅读下一页)

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