王晨光:突发公共卫生事件应急状态下的公民权利保障与限制

选择字号:   本文共阅读 687 次 更新时间:2020-02-08 11:05:57

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王晨光  

  

   一场突如其来,猝不及防的突发公共卫生事件,新型冠状病毒感染的肺炎,骤然笼罩在中国大地之上。抗击疫情已成为当前全国的头等任务。

  

   突发公共卫生事件与权利消减

   突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情的事件。突发公共卫生事件发生后,各级政府应依法成立应急处理指挥部,统一指挥和组织事件的调查、控制和医疗救治工作;在受影响的区域内,居民生活和各行各业运行也从平时正常的状态转入到特殊的应急状态。

   尽管突发事件不像宪法性法律规定的紧急状态那样危急,但与日常行政管理秩序相比,这种行政应急状态仍然要在某种程度上消减公民权利。这就带来了在突发事件应急状态下公民权利的保障与限制问题。这种权利保障与限制的难题在公共卫生领域尤为突出。

  

   公共卫生领域中的突出难题

   公共卫生以保障公众健康为宗旨,与关注个体健康为目的的医疗服务法不同,因此往往带来公共健康,即群体或集体健康权与个体权利的冲突。这构成了公共卫生领域中一个永恒的难题,即每一个公共卫生决策都面临如何协调和规制群体健康权与个人权益的关系,利益的权衡和取舍是避不开的难题。在突发公共卫生事件中,这个难题尤为突出。

   例如在此次疫情中,是封闭公共交通枢纽和工具,甚至停产,还是不打断正常的生活秩序?是隔离感染者甚至是与其密切接触者,还是允许其行动自如?是要求所有人在进入人员密集的公共场所时戴口罩,还是给其选择自由?是公布感染者居住和活动的区域,还是为其保密?决策之难,局中人自知。

  

   指点迷津的坐标

   实务中具体的难题永远层出不穷,有待于实事求是的分析和回答。尽管没有包治百病的万能药方,但可以从法律和科学角度提出一些对决策具有指导性的基本的思路和原则。

   一、必须以控制疫情和保障公众健康为目的,严守人民健康为中心的立场

   应急管理时期,不同于常态下的治理,需要集中和扩大政府公权力,消减公民私权利,以维护社会公共利益。而公共权力的扩大又可能会造成公权力行使的过度或任意。因此相关法律法规都规定了突发事件的报告、信息披露、应急反应程序的启动、实施和结束的法定机构和法律程序,规定了突发事件的不同等级和不同强度及范围的应对措施,把公权力的行使严格限定在法律的框架内。

   法律还明确规定了应急反应措施的目的是“为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序”。因此政府机构在启动或宣布应急反应时,必须出于公心,为实现上述法定目的作出决策。公众健康高于一切,任何人和机构都不能从个人或小团体利益出发,或掉以轻心,疏于防范,或过激反应,造成不应有的损失。例如,感染者的居住地和活动范围确是个人信息,不得随意公布。但是在疫情爆发时,可以对这些信息在去掉可能对其造成不应有损害的部分后在特定范围内公布。这种公布必须是为了警示相关人员,实现防控疫情的目的,而不能以污名化感染者为目的。

   二、应对措施必须基于科学规律之上

   应对措施不能靠想当然或简单地采取越严越好的手段,而应建立在科学规律的基础上。法律规定控制突发公共卫生事件要依靠科学,开展科学研究,进行流行病学调查。因为只有在发现传染源和传染渠道的基础上,才能寻找最有效阻断疫情蔓延的药物和方法。例如此次在新型冠状病毒感染的肺炎爆发而又缺乏有效药物和治疗手段的情况下,阻断病毒的传播途径是控制疫情最有效的措施。这就需要发现该病毒的宿主和载体等特性,迅速寻找遏制其传播的药物和方法。在不具有人传人可能或具备人传人可能的情况下,其阻断方法显然有所不同。

   在应对突发公共卫生事件过程中,必须在确定特定传染病的性质、传播途径和有效药物的科学基础上对法律规定的各种手段进行选择。如果忽视了流行病学调查和科学的分析,控制措施就等于无的放矢。法律必须与科学密切结合。不了解特定传染病规律就简单适用法定的控制措施,就不可能取得有效控制疫情的结果。

   法律规定在传染病爆发时可以采用隔离手段。但是在此次疫情中,是否应当对来自感染区的所有返城人员都进行集中隔离呢?这就要基于流行病学的基础上,科学分析不加区别地隔离所有返城人员的必要性,或以是否来自感染区进行区别,隔离来自感染区的所有人员的必要性,或进一步区分是否有发热等症状,隔离疑似患者的必要性。如果对返城人员不加区别地大规模集中隔离,会造成大量没有被感染者因集中隔离而造成交叉感染的后果,因而不具有科学性。

   三、必须依法应对

   应急反应的措施都具有不同于通常做法的强制性。强制性措施是防控突发公共卫生事件的必要手段。但强制性措施应急措施不是越严厉越好,除了要基于科学基础之外,还必须要严格依照法律赋予的权限和法律规定的程序决定所采取的应对措施,即在依法行政的决策框架内实现,而不能随意或任意决策。

   有些地方的防疫工作出现了简单粗暴“一刀切”现象,如强制封门、挖沟断路、散布患者隐私、任意隔离非病毒携带者等缺乏法律根据的做法,不仅不能有效防控疫情,反而会激化矛盾,造成并扩大不应有的损失。

   因此,首先要严格依法行使权限。对于公民人身自由权、财产权和生命健康权等基本权利的限制只能由全国人大通过的国家法律予以限制,而不能由行政法规等下位法规和规章予以限制。如果对于所有来自某一地区的人员进行无差别的隔离,就会造成违法对非病毒携带者自由权的限制。

   其次,应当对强制性措施的性质、强度、对象、持续时间等进行严格界定,而不能随意增强、增加或延长。强制措施必须以能够有效阻断病毒传播为界限。

   其三,必须贯彻行政法规定的法治原则,即合法性原则、合理性原则、保障人权原则、正当程序原则、比例原则、高效原则等基本原则。

   例如,比例原则要求所采取的措施强度适当,其可获得利益大于可预见损失。在采取限制公民权利的强制措施时必须尽量降低损害程度。《突发事件应对法》第十一条就明确规定,“采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

   只有遵循上述要求和原则,才能既充分地发挥应急措施的强制性,又有效地保障公民权利,进而取得应对突发公共卫生事件的最佳成效。

  

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