江必新:紧急状态与行政法治

选择字号:   本文共阅读 1069 次 更新时间:2020-02-08 10:55:30

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江必新  

  

   内容提要:紧急行政权是应对紧急状态的必须的权力;不同宪制体制下紧急行政权的内容不尽相同,但有着自己的逻辑结构;紧急行政权的设置与行使应当而且必须受到法律的规制;规制紧急行政权需要采取各种措施,同时要注意各种价值的平衡。

   关键词:紧急状态 行政权 行政法治

  

   美国政治家、思想家汉密尔顿曾经说过:“意外事件有时会在一切社会里产生,无论这些社会是怎样组成的”“不幸是同国家分不开的弊病,就像肿瘤和斑疹是同人体分不开的疾病一样”。[1]汉密尔顿生动地说明了人类紧急状态的不可避免性。而历史经验告诉我们,紧急状态来临时,往往是法治原则受到挑战之时,也是公民基本权利受到严重威胁的时候。法治对紧急状态是否必须“高抬贵手”?紧急状态是否可以游离于法治之外?在紧急状态下是否可以允许政府为所欲为?这些问题在专制时代几乎大都得到了肯定回答,或者至少是承认或默认无法无天的事实。但在现代民主宪制国家,这些问题大都得到了否定回答。如何在控制局面和依法办事之间做到两全其美,在最快、最有效地消除紧急状态与最大可能或最大限度地保护公民基本权利之间保持适度的平衡,既是衡量一个国家是否真正兑现法治的试金石,也是衡量一个政府是否具有高超的治理水平的检测器。

  

   一、紧急状态与紧急行政权的必要性

   在任何时代、任何国家,紧急状态都是难以避免的。这不仅仅是由人类对自然界的认识的局限性和有限性所决定的,也是由人类自身的不完善性所决定的。

   对紧急状态有不同的称谓,诸如“紧急事件”“紧急情况”“非常状态”“特别状态”“非常情况”“非常局势”“危险事态”“危险情况”“防御状态”等。紧急状态的具体表现形式有战争(内战或外敌入侵)、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害(地震、台风、洪水、泥石流、火灾等)、重大事故灾害(瓦斯爆炸、核泄漏等)、严重传染病流行、大规模的动植物病虫害袭击、重大刑事犯罪等。各国对紧急状态的界定并不完全相同。大体说来有广义和狭义之分:广义的紧急状态是指具有一定危险性的非正常的社会状态,包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有使社会正常生活受到威胁或使法律实施受到严重阻碍的状况;狭义的紧急状况通常指通过国家行政权即可加以控制的危险事态,在某些国家专指某些特定的情形。本文在广义上使用这一概念。

   紧急状态可以从不同角度进行分类。从紧急状态所影响的范围和程度看,紧急状态可分为内部与外部的紧急状态,个别紧急状态与公共紧急状态,中央紧急状态与地方紧急状态,局部紧急状态、全国紧急状态与国际紧急状态。从紧急状态所产生的原因看,紧急状态可分为国内原因紧急状态、国际原因紧急状态,人为原因紧急状态、自然原因紧急状态与复合原因紧急状态,违法犯罪引起的紧急状态与意外事件引起的紧急状态;从紧急状态的危害后果看,紧急状态可分为危害生命健康安全的紧急状态、危害财产安全的紧急状态与复合紧急状态,损害个人利益的紧急状态、损害国家或公共利益的紧急状态;从紧急状态的危险程度看,紧急状态可分为一般危险紧急状态、特殊紧急状态与战争状态。

   紧急状态的发生,使人类的生命健康和财产面临严重威胁,使正常的社会秩序受到破坏,使国家的法律和公共政策不能有效地贯彻实施,甚至使国家的政权具有被颠覆的危险。如果政府面对紧急状态视而不见、充耳不闻或泰然处之,或者面对紧急状态仍然恪守平时的法律规则,采取太平时期的措施和手段,则人民的生命健康和财产将受到极大的损害,国家、社会或公共利益将遭受难以弥补的损失,甚至“国将不国”。因此,任何国家的政府都不能等闲视之,否则就是对人民的犯罪。

   在紧急状态下,全社会的主要任务是如何采取有效的措施来控制和清除紧急情况,恢复正常的生产、生活和法律秩序。政府在紧急状态中当然应该发挥主导作用。然而,由于紧急状态的危险性、威胁性以及紧迫性,仅仅采取一般的手段或措施难以应对紧急状态、恢复社会秩序从而对社会实施有效管理。因而有必要赋予政府以特殊的、比平常更大的行政权力——紧急行政权力,从而使政府能有效、及时地组织、运用各种资源,采取强有力的措施,有效地应对紧急状态,清除危险,渡过危机,维持或恢复正常的宪法和法律秩序,确保人民的生命健康和财产安全,将紧急状态可能造成的损失减少到最低程度。而要这样做,就可能改变正常的法律秩序,违背既定的或常态下的法治原则,限制或停止公民的某些权利。在这种情况下,紧急行政权力及其行使就会与既定的法治原则发生冲突。

   有人用国家的存在优于个人的基本权利的观点来论证紧急行政权力的合理性与必要性,笔者不敢苟同。紧急行政权力的合理性可以从以下几个方面加以认识。首先,这是由国家的基本职能所决定的。国家存在的基本或最大的理由是保护全体人民的生命健康和财产安全,当全体人民的生命健康和财产安全受到威胁的时候,国家有义务采取可能采取的手段给予救济。其次,这是利益权衡的必然选择。当紧急状态出现的时候,采取异常的应对措施所带来的利益远远大于遵守正常的法治秩序所带来的利益。为了人民长远的、根本的、整体的利益,可以而且有必要牺牲短暂的、眼前的、局部的利益。再次,这是由法律的性质和目的所决定的。法律本身不是目的,而是为达到社会公共利益所运用的手段。最后,这是由公共利益优先原则所决定的。在紧急状态下,用紧急行政权限制个人某些权利,是维护公共利益所必需的手段,就如同遇难的船舶为了防止船舶下沉需要抛弃船舶上的货物一样。

  

   二、紧急行政权的基本内容

   紧急行政权是应对紧急状态的一种特别权力。没有强有力的行政权,要动员组织人民战胜灾害、消除危机是不可想象的。从宪制体制上看,它包括国家元首的部分权力(除立法权以外)和最高行政机关(内阁、部长会议、国务院等)以及其他行政机关在紧急状态过程中所具有的特权。不同的国家应对紧急状态的紧急行政权的范围和大小不尽相同,而且应对不同程度的紧急状态也有不同种类的紧急行政权。归纳起来,紧急行政权包括以下几个方面的内容。

   (一)同意、宣布、公告、延长紧急状态权

   一是宣布紧急状态,塞浦路斯宪法第183条规定:“如果遇到战争或其他威胁本共和国或其任何地区生存的公开危险,部长会议有权就此通过决议,宣布紧急状态。”

   二是对宣布紧急状态的同意权。阿拉伯也门宪法第90条规定:“共和国委员会主席在征得共和国委员会、内阁和协商会议同意后,得宣布国家进入战争或紧急状态,接受停战或媾和。”阿拉伯联合酋长国临时宪法第146条规定:“如有必要,按法律规定,根据联邦总统建议,经联邦部长会议和最高委员会同意,由联邦总统下令实行军法管制。”

   三是对紧急状态的公告权。塞浦路斯宪法第183条第3款规定:“共和国总统和副总统,除业已单独或共同行使本条第一款规定的否决权外,应立即将宣布紧急状态的公告在共和国公报上予以公布。”

   四是延长紧急状态的请求权。塞浦路斯宪法第183条规定:“宣布紧急状态应自众议院确认之日起2个月后失效,但应部长会议的请求,众议院得通过决议延长紧急状态的期限……。”

   (二)制定、颁布或附署适用于紧急状态期间和区域的法律、法规、命令权

   一是发布法规、命令权。[2]塞浦路斯宪法第183条规定:“在实施紧急状态期间,部长会议如认为需要立即采取行动,得不受本宪法规定的限制而发布纯粹同紧急状态有关并具有法律效力的命令。”约旦王国宪法第94条规定:“在国民议会闭会期间,经国王同意后,内阁有权就刻不容缓需要采取紧急措施的事项或为批准不容迟延的紧急开支而公布暂行法,上述暂行法在不违背本宪法规定的情况下具有法律效力。”

   二是就地方国家机关的权力及其行使方式发布指示或做出规定。如巴基斯坦宪法第232条第2款规定:“在宣布紧急状态期间,联邦行政权应包括就各省行政权的行使方式向各该省发布指示”“联邦政府得以命令宣布由联邦政府直接行使或指示省督代表联邦政府行使该省省政府的全部或者任一职权,以及除省议会以外,该省的任何机构或当局所拥有或行使的全部或任一权力,并且制定联邦政府认为对实施公告的规定所必要的或需要的附带后续规定,包括全部或部分暂停施行宪法有关该省任何机构或当局任何规定的规定”。

   三是公布或附署紧急命令权。如泰王国宪法第157条第4款规定:“不论紧急敕令是否获得追认,均应由总理在政府公报上公布。如未获追认,则该项敕令自政府公报上公布之日的第二天失效。”有的国家法律规定,得由政府总理附署签发紧急状态法令。如希腊宪法第48条第1款规定:“共和国总统,在严重扰乱或明显威胁公共秩序和国家安全的情况下,得发布由总理附署的命令,宣布在希腊全境或局部地区实行戒严并成立特别法庭。”

   (三)依法采取或被授权或被委托采取宏观应对措施权

   一是实行戒严。[3]戒严系“于战争或非常事变时,由政府以兵备在全国或一定区域内,加以警戒,而对人民自由权加以限制或停止者”。[4]在20世纪以前,戒严通常是在宪法中原则授权的;20世纪以来,用专门立法的形式来规定戒严事项成为一种趋势。大体有以下几种类型:(1)通过宪法对戒严做原则规定,例如,苏联1977年宪法第121条第15项规定,最高苏维埃主席团为了保卫苏联,宣布个别地区或全国戒严;1952年波兰宪法第28条第2项规定:“国务委员会依国防或国家安全利益的需要,得宣布波兰共和国局部或全部的戒严。”(2)制定专门的戒严法,如韩国在1981年4月17日公布了戒严法,该法共14条,对戒严种类、条件、期限和戒严司令官的权限做了较为详细的规定。(3)既未在宪法中规定戒严,也无专门的戒严法,但政府可以依紧急行政权或惯例宣布戒严,如美国的联邦政府和各州的政府都有权宣布戒严。[5]

二是实行军事管制。军事管制,又称为军法管制,是应对严重危险的紧急状态的一种措施。[6]军事管制具有以下几个基本特点:正常国家权力移转给军事机关;[7]军事管制法可以作为例外在本国内部实施;除被占领土的普通法院经同意继续存在和执行法律外,审判权由军事法庭或军事裁判庭根据占领军的军事当局所确立的规则行使;成立专门的军事法庭,审判违犯军事管制法之罪。[8]军事管制期间,中止公民基本权利的行使,个别情况依法律规定的例外。[9]在不同的国家,军事管制同戒严之间的关系不尽相同。[10]在军事管制与戒严并存的国家,军事管制与戒严的差异主要表现在以下几个方面:一是目的和任务不同。军事管制的突出特征是“接管”,即凡实行军事管制的地域和单位,军事当局行使各种地方国家行政权、司法权和其他权力,[11]社会生活军事化。而戒严最大的特征就是“维护治安”,即由军队出面维持社会秩序。[12]戒严期间正常的行政权和司法权仍可有效运转,军事当局不能接管这些国家权力,只能应特定国家机关的请求调遣部队,协同地方治安力量维护社会秩序,保护人民生命财产不受侵犯。二是适用范围不同。军事管制主要用于一国政权刚刚建立、新的宪法和法律尚未制定期间,还适用于防止国内外敌人的颠覆和破坏活动,军管期间可以在局部地区实行戒严,戒严可以作为军事管制期间一种特殊手段加以采用。但戒严并不仅仅适用于军事管制期间,在出现大规模暴力行动、正常的宪法和法律手段无法维持秩序时,特定的机关或个人也可请求军队协助进行戒严,戒严时军事当局的主要任务是维护社会治安,(点击此处阅读下一页)

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