刘素梅:国家监察权的监督制约体制研究

选择字号:   本文共阅读 159 次 更新时间:2020-02-04 00:07:16

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刘素梅  

   内容提要:国家监察制度改革是我国重大政治体制改革,国家监察权“位高权重”,因此需要建立完备的监督制约体制,防范监察权被滥用。监察机关设立内部监督机构是防范权力滥用的第一道防线,同时应加强党的监督、人大监督、司法监督、人民群众监督等,实现对于监察权的外部监督,构建全方位的监察权监督制约体系。国家监察权的监督制约体系研究与实践对于推进国家治理体系和治理能力现代化,加强反腐败和廉政建设具有重要意义。

   关 键 词:国家监察权  权力异化  监督制约体制

  

   2018年3月,《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁布实施,作为反腐败国家立法,它不但有力地推进了国家治理体系和治理能力现代化,而且为我国的监察制度改革提供了重要制度保障。国家监察制度改革作为一项重大政治体制改革,改革传统行政监察体制,监察权成为独立于行政权的新型国家权力。国家监察权由人大授权产生,高度独立,对所有行使公权力的公职人员负有监督职责,可谓“位高权重”。然而,“绝对的权力导致绝对的腐败”,监察权作为国家强权,如果得不到有效制约,必然存在着扩张和被滥用的风险。因此,建立健全监察权的监督制约体系,确保监察权良性运行,具有重要的理论价值和实践意义。

  

   一、国家监察权的特点

   中华人民共和国成立后,借鉴当时苏联的政治体制,我国建立了行政型的监察制度,此后尽管历经多次改革,但行政型监察的基本制度特征没变。在实践中,行政监察对于加强政治权力的监督、推进廉政建设作出了重要贡献,但由于传统行政监察的制度设计原因导致监察权在独立性、权威性方面存在明显不足,制约了监察权效能的发挥,不能适应国家反腐败体系现代化的要求。

   2018年,《监察法》的颁布实施进一步深化了我国的监察制度改革,行政监察权退出历史舞台,国家监察权隆重出场,同时我国的政治权力结构亦发生根本性改变:从“一府两院”向“一府一委两院”转变。构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制是此次改革的目标,相较于传统的行政监察权,新设的国家监察权具有无可比拟的优势特征:

   (一)独立性强

   《监察法》第4条明确规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为确保监察权独立行使,《监察法》在监察权的产生、监察机构的设置等方面都做了具体规定,主要表现为:独立的国家权力、独立的组织机构和垂直的管理体制。

   1.独立的国家权力。《宪法》第123条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”第126条规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《监察法》第8条规定,国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作。第9条规定,地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作。新成立的国家及地方各级监察委员会与政府、法院、检察院处于同一层级,确立了监察权在我国政治权力体系中极高的政治地位和法律地位。自此,我国的国家权力结构发生质变,立法权、司法权、行政权、监察权四种国家权力构成新型国家权力结构。

   2.独立统一的组织机构。新中国成立以来,除1975年《宪法》和1978年《宪法》把地方人民政府规定为地方革命委员会外,我国国家机构基本保持了人大、“一府两院”格局。①新成立的监察委员会由纪检监察和检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防局构成,统一行使反腐败职权。新的国家监察机构既摆脱了传统监察权对于行政权的依附关系,又改变了以往反腐败监察依托纪检监察和检察机关的二元分立格局。国家监察机构独立统一,与“一府两院”并列,这在党和国家的历史上还是首次。独立完整的机构设置为监察权的独立运行提供了组织基础,确保独立监察的改革理念在实践中落到实处。

   3.垂直的管理体制。我国传统的行政监察体制实行双重领导模式,即同时服从同级政府和上级监察机关的领导。然而在实践中,由于同级政府在人、财、物等方面对监察机关形成了实际的制约,导致行政监察独立性不够,存在监督乏力、同级监督虚监等一系列难题,因此双重领导体制也是制约传统监察权独立性的重要因素。改革后的监察体制实行垂直管理体制,《宪法》第125条、《监察法》第10条明确规定:“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”可见,与传统的行政监察体制不同,新的国家监察权独立于行政权并实行垂直领导的管理体制,这从制度设计的角度为监察权避免其他国家权力尤其是行政权的干预提供了重要保障。

   (二)监察对象的广泛性

   国家监察权的权威性既源于监察权的高度独立,也来源于其监督对象的广泛性。

   传统行政监察体制存在监察对象范围过窄的弊端,党的纪检机关只能监督党员,行政监察机关只能监督行政机关的公职人员,不能适应廉政建设和反腐败工作的需要。而《监察法》第3条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”。公权力包括国家公权力和社会公权力,“国家公权力是作为实现国家职能的手段而由各国家机关行使的公权力;社会公权力是在国家公权力之外,共同体为满足公共事务的需要,由共同体机关行使的公权力”。②国家公权力属于监察对象理所当然,而一些社会公权力与国家公权力关系密切,涉及公共资源或资金的运用,且对社会公众或共同体成员的权利义务产生重大影响,因此部分社会公权力也应纳入监察范围。基于上述考虑,《监察法》扩大了监察对象的范围,将中国共产党机关、人大机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、政协机关、民主党派机关和工商联机关的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事管理的人员,其他依法履行公职的人员纳入监察范围,有助于实现对于公权力的全面制约。

   (三)监察手段的多样性

   赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元有效监察手段是监察权发挥职能的必要条件。根据《监察法》规定,监察委员会有“监督、调查、处置”三项职权。为了确保监察职能的发挥,《监察法》在监察手段方面赋予监察机关充分的制度保障,其第41条明确规定,“调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施……”可见,国家监察权的行使整合了以往纪检、行政监察和检察机关的调查措施,其监察手段之多、专业性之强足以保障监察机关有效履职。

   《监察法》赋予监察机关必要的调查权限以确保监察权效能的发挥,其中“留置权”的设立引发了社会的高度关注。留置手段在监察法中的确立是对以往行政监察法和刑事诉讼法的突破,它不仅使党的主张成为国家意志,同时彰显了全面依法治国的决心和信心。

  

   二、国家监察权的监督制约体系分析

   国家监察体制改革是我国在反腐倡廉背景下国家政治体制改革的重要突破口,具有重要的政治意义。如前文所述,国家监察权集中统一、独立权威,是推动廉政建设和反腐败工作的利器。然而,政治权力的趋腐性决定了监察权同其他国家权力一样也存在异化的可能。结合我国监察体制改革的政治背景与进程,强化对监察权的监督制约在当下显然具有重要政治意义及现实迫切性。

   (一)理论剖析

   权力制约是人类政治生活永恒的主题。当前,监察权的监督制约是我国权力制约体系的热点和重点问题,本文从我国政治制度的内生需求及权力运行特点等角度进行分析。

   第一,加强国家监察权的监督制约体系建设是完善人民代表大会制度的客观要求。政治权力监督是人类社会的永恒主题,为确保权力不被滥用,西方国家实行三权分立制度,我国国家机构坚持民主集中制原则,实行人民代表大会制度。人大对“一府一委两院”实行监督,同时人大及“一府一委两院”接受原选举单位和选民的监督。但实践中这两种监督在制度设计及运行方面都不够规范,不够严密有力,一定程度上无法形成对公权力的全面有效监督。而改革后的国家监察制度实现了对公权力的全面监督,国家监察权对于国家权力的良性运行形成了重要的制度屏障,能有效防范国家权力的异化。因此,加强监察权的监督制约体制建设,确保国家监察权规范高效发挥职能,是我国人民代表大会制度的内在要求。

   第二,加强国家监察权的监督制约体系建设是完善国家监察制度的客观要求。如前文分析,国家监察体制改革,有效整合相关资源力量,建立了集中统一、相对独立、权威高效的监察体系,国家监察权位高权重,切实增强了监督的合法性和实效性,对于我国公权力形成有效制约。然而,国家监察权来自人大授权,自身也是一种公权力,具有一般国家权力的属性,存在扩张和被滥用的可能性,因此,毫不例外,它也需要接受监督制约。正如英国著名历史学家约翰·阿克顿勋爵所言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”③不受制约的国家权力是没有界限的权力,是容易突破界限的权力,是不断扩张的权力,是会侵犯其他国家权力和社会权力的“恶”权力,必然导致权力的异化。从权力的一般特性来讲,国家监察权必须接受监督制约。加强监察权监督制约体系建设是监察权自身良性发展的内在要求,也是我国监察制度发挥效能的必要前提和内在要求。

   第三,加强国家监察权的监督制约体系建设是基于人性客观分析的必然要求。众所周知,基于“人性善”的判断,我国形成了几千年的人治传统,西方社会基于“人性恶”的假设形成了契约意识和法制传统。马克思主义则认为,人性不可以用简单绝对的“善”或者“恶”加以判断,人性是丰富具体而非简单抽象的,是特定社会存在的产物,具有相对性。而作为公权力行使者的个人,其人性特点概莫能外。当权力行使者面临着个人私利和公共利益需求相互交织的复杂环境时,如果公权力得不到有效制约,“公权私用”的风险就极高,权力扩张或权力异化势必蔓延,腐败横行。正如孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”④这句话道出了政治权力的一般规律,也揭示了国家监察权接受监督制约的必要性。

   (二)现状分析

   基于保障监察权良性运行的考量,《监察法》不仅给予监察权“位高权重”的制度设计,也对防范监察权的异化作出明确规定。《监察法》彰显了监察权需要监督的价值取向,其第7章“对监察机关和监察人员的监督”对监察权的监督制约问题做了专门规定,明确监察权必须接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等异体监督,同时还要加强内部监督。这是我国首次通过人大立法规定监察权接受系统监督,具有立法位阶高、系统性强的特点,是我国监察立法的一次重大创新。

《监察法》对于监察权的监督制约进行了审慎的思考和周全的设计,从国家立法层面对于监察权的异化进行了全面防范,对于新设的国家重权——监察权必将形成有效的监督制约。新构建的以监察权为对象的监督制约体系具有鲜明的多样性和系统性:(1)监督范围的广泛性,既有狭义制权,即国家权力对监察权的监督制约,也有广义制权,即社会权力对于监察权的监督制约;(2)监督主体的多样性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术界》2019年01期

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