屠振宇:一人一票原则在我国的适用

选择字号:   本文共阅读 1242 次 更新时间:2020-01-31 18:00:50

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屠振宇  
是第十二选区的近10倍,超过该镇每一代表所代表的平均人口数近一倍(94.4%)。[44]由此,很现实的问题是,偏差值的规定究竟应当作何理解?它是强制性的,还是倡议性的?偏差值的规定又该如何与各项照顾性规定相衔接?

   从国外的经验来看,对于偏差值的规定存在两种理解。一种理解将是否超越偏差值作为判断合法与否的分界线。也就是说,只要选区划分方案在偏差值允许的范围内,就被认为合法,反之则构成违法。例如,美国有学者认为,州内选区划分中人口数的细微偏差(不超过10%)根本不应进行司法审查,[45]亦有美国联邦地区法院认为,因为缺乏人口数偏差超过10%的证据,原告不能证明存在歧视,不能要求法院作进一步的审查。[46]另一种解释则将偏差值看作举证责任移转的标志。也就是说,如果选区间每一代表所代表人口数的差距超过了偏差值允许的范围,虽然不被直接认定为违法,但该划分方案将受到严格审查,政府有义务证明计划旨在促进正当迫切的政府利益,否则难逃违法的判定。如有美国学者强调,在州内选区划分中,“10%的规则不是安全港,而是举证责任转移的机制”。[47]在1983年的卡彻诉达吉特案中,美国联邦最高法院也承认,造成人口数偏差的一方要负担举证责任。斯蒂文斯大法官在协同意见中明确指出,人数上的偏离足以要求举证责任归于州政府。[48]总之,无论采取何种理解,偏差值的规定在美国的实践中具有确定的拘束力,或者作为违法与否的判断标准,或者作为举证责任转移的标志,都对选区划分产生实质性的影响。这种经验,或许值得我国借鉴。

   偏差值规定的强制性并不会有损于照顾性规定的实现,而使两者无法衔接。不可否认,我国选举法所追求的平等,并不限于“一人一票”原则所表达的形式平等观念,而是有着更丰富的内容。例如,选举法第6条规定,各级人大“应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例”。第14条和第16条分别规定,地方各级和全国人大的代表名额,要“保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表”。第18条对少数民族代表的保障性名额作了详细的规定。但是,这类照顾性规定的实现有其适当的方式和途径,不能恣意地扩大和泛化。从性质上看,照顾性规定体现的是一种实质平等,目的在于优化代表结构、保证结果平等。所以,这类规定的实现方式和途径,集中在对选举结果有更为直接联系的环节——代表名额分配和代表候选人提名环节。在我国的具体实践中,照顾性规定通常更具体地转换为对候选人提名的具体要求。[49]相比而言,选区划分环节则更多地侧重于公民的选举权问题,要求体现“一人一票”的形式平等。在我国选举法律法规关于选区划分的规定中,都有“一人一票”的明确要求,较少包含照顾性规定。总之,偏差值的规定与各项照顾性规定适用于选举的不同领域,两类规定并行不悖,共同体现了选举平等的要求。强调偏差值规定的约束力不是否定照顾性规定的意义,照顾性规定的存在亦不意味着是对偏差值规定之约束力的限制。

   当然,选区划分并非完全排斥人口以外其他因素的考虑。美国政治学家李帕特(A.Li-jphart)在1982年提出的十六项选区划分“公平代表的标准”中,就列举了诸如“选举区的疆界必须尽量与地方的政治疆界一致”、“选举区在地域上必须是紧凑且连续的”、“选举区的划定应该给予政治上的少数派有他们的代表”、“选举区的疆界在划定时应给予种族上,的少数人群有他们的代表”等标准。[50]我国各地的选举实践中,也有类似的规定。例如《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》(2010年修正)第11条规定,“选区划分要本着便于选民参加选举活动和选举的组织工作,便于选民了解代表候选人和代表联系选民,便于选民监督代表的原则”,“应当保持行政村、社区在划分选区时的完整性”。《山西省各级人民代表大会选举实施细则》(2011年修正)第20条规定,“居住比较集中、人口较多的少数民族,一般单独划分选区;居住分散、人口少的少数民族,可与就近单位、居民联合划分选区”。事实上,偏差值的设定正是出于地理、人口分布等诸多因素的考虑。从我国选举的实际状况出发,将偏差值设定为不超过两倍,再加上“选区按照每一选区选一至三名代表划分”的弹性规定,已经给实践中的各种特殊情况留下了操作的空间,没有必要在偏差值之外再去权衡各种现实因素。也就是说,偏差值的规定已经兼顾两种平等的要求,超出偏差值划分选区应当被严格限制。

  

   四、一人一票原则的实践价值

  

   “一人一票”是一项富于实践性的法律原则,它为选区划分工作提供了具体而明确的指引,意味着一整套看起来有些繁琐和苛刻的适用规则。这些内容对于多数中国人而言是陌生的,或许只是一门高深艰涅的选举技术,甚至可能被视作细枝末节、不值一提。在不少人眼中,这类问题之所以在西方变得重要,或许完全是西方政治家勾心斗角的结果。而在社会主义民主的制度背景下,过分专注于这些细枝末节的选区划分问题,则大可不必,或许也未必是一件好事。例如,明确“大体相等”的偏差值,可能显得生硬而笨拙,或者被认为无法体现一种动态的平等。因此,在实践中如何适用“一人一票”原则,是否有必要适用这些看起来繁琐而又严苛的规则,这些问题值得认真思考和作出检讨。

   对此,一方面应当承认,“一人一票”原则并非万能,实现了“一人一票”并不等于实现了选举平等,它只是选举平等的一个方面。事实上,即使做到“一人一票”,有时也不能保证平等。在满足“一人一票”的前提下,选区的划分仍可能出现为了达到党派或个人的政治目的,故意或恣意扭曲选区边界的歧视现象。西方各国主要政党在选区划分中都想方设法地使本党处于有利地位,从而导致选区滥划行为十分普遍。历史上一个臭名昭著的例子,是“格里蝾螈”选区划分法。[51]而且,美国也不是唯一受选区滥划困扰的国家,“格里蝾螈”盛行于各个民主国家。1956年,日本鸠山内阁提出的选区改革方案,被称为“鸠曼蝾螈”。[52]在1974年的爱尔兰选区重划中,出现了因地方政府事务部长吉姆·塔利而得名的“塔利蝾螈”。[53]

   另一方面,也不能由此抹杀“一人一票”原则对于实现选举平等的价值和意义。选区划分是选举过程中至关重要的一环,很容易受到政治力量的左右,使选举结果有利于某一类人或不利于某一类人,从而使选举失去公平性。要排除选区划分中政治力量的恣意干预,杜绝各种各样的歧视和不公正,实践起来并不容易。一份选区划分计划背后,往往隐藏着各种各样的政治目的和利益诉求。对于那些抱有私利的官员而言,他们总是可以轻而易举地把自己的真实目的隐藏在选区划分计划之中,而不被人发现。即使能够找到有力证据证明歧视目的和意图的存在,也很难证明它们是各种利益和目的中的主要方面,是导致选区如此划分的主要动机。[54]所以,如果不借助“一人一票”原则,追究和制止选区划分中的恣意和歧视是相当困难的。由“一人一票”原则所确立的适用规则,通过严格规定大大压缩了恣意划分选区的作用空间,即使存在恣意和不公,也变得容易被发现和制止。这正是“一人一票”原则在西方国家流行的重要原因之一。

   在我国,选区划分尽管没有西方国家的党派纷争,但同样也会考虑各种因素,平衡各种利益。为了选举出具有广泛代表性的基层人民代表大会,地方选举委员会一般会预设一个较为全面和完善的人大代表结构,包括工人、农民、党政干部、知识分子、民主党派和无党派代表人士、归侨等各个方面的比例构成。在选区划分之前,各地选举委员会为了保证选出的代表在上述人员中各自占到一定的比例,往往必须首先对提名候选人进行摸底调査。通过深人的调查研究,了解各方面代表性人物的分布情况,最终在划分选区时尽可能考虑和照顾各方两代表性人物的当选。这种选区划分方法,常常被认为是提高代表的总体素质和保证合理的代表结构的一种有效的组织措施,对于优化代表结构、提高代表的总体素质具有积极意义。但另一方面,为了保证各方面的代表性人物当选为人大代表,允许在选区划分时作出种种安排和照顾,又很容易成为一些人操纵选举活动的借口。在实际工作中,很难杜绝少数人利用选区划分帮助或抑制某些人当选,不公正地利用这种组织措施。[55]

   因此,如何杜绝少数人利用选区划分控制选举,防范选区划分的恣意和歧视,同样是我国一个十分现实的问题。而由“一人一票”原则所确立的适用规则,无疑为防范选区划分的恣意和歧视提供了切实可行的操作方案。所谓“一人一票”,一是要求做到“一人”,尽快取消按单位划分选区的做法,实现一律以总人口数作为“人口数”;二是要求做到“一票”,将“大体相等”的规定转化为一项有强制力的偏差值,最低限度应保证各选区每一代表所代表的人口数不得超过其他选区两倍。这些具体的适用规则,不仅为选区划分设定明确的法律界限,打压选区滥划行为的空间,而且也使这种行为变得易于发现、便于纠正。作为实现选举平等的一项有效机制,“一人一票”原则在我国的适用将成为使公民选举权得到平等保护的重要屏障。认真细致地处理我国县乡人大选举选区划分的诸多问题,严格适用“一人一票”原则,公平合理地划分选区,体现了国家对公民选举权的应有尊重,不能因为繁复琐碎而忽视其重要性。

   注释:

   [1]刘建飞等编著:《英国议会》,华夏出版社2002年版,第158页。

   [2]所谓的复数投票制,最早使用于教区选举和济贫法监护人选举,它使部分人在不同选区拥有多次投票机会。1918年存在的两种复数投票制是:(1)因教育状况而设立的复数投票制。根据1603年詹姆斯一世的敕令,从某些大学毕业的人,在该校还享有一次投票权。1918年法案还规定全英各大学可选出12名国会下院议员。(2)因居住条件创设的复数投票制。如1867年的规定,租住年租金10镑以上的房屋且住满12个月以上的租住者有选举权;1918年的规定,凡供应营业用的年租金10镑以上的房屋的使用人及其妻子在该地有投票权。参见聂露:《论英国选举制度》,中国政法大学出版社2006年版,第99页。

   [3]参见杨百揆编:《现代西方国家政治体制研究》,春秋出版社1988年版,第319页。

   [4]《陕甘宁边区选举条例》(1937年5月)第2条规定:“本条例采取普遍的、直接的、平等的、无记名的选举制,保证实现彻底的民主。”见韩延龙、常兆儒编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,中国社会科学出版社1981年版,第194页。

   [5]同上书,第219页以下。

   [6]同上书,第234页。

   [7]肖蔚云等编:《宪法学参考资料》上册,北京大学出版社2003年版,第159页。

   [8]邓小平关于《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法(草案)》的说明,参见李飞主编:《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉导读与释义》,中国民主法制出版社2010年版,第217页。

   [9]前引[8],李飞主编书,第166页以下。

   [10]《选举法学习辅导读本》,中国民主法制出版社2011年版,第5页。

   [11]Wesberryv.Sanders,376 U.S.1(1964).

   [12]程子华:《关于全国县级直接选举工作的总结报告》,载全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949—1990)》,中国民主法制出版社1990年版,第169页。

[13]以2003年11月的湖北省潜江市第五届人大代表换届选举为例,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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