屠振宇:一人一票原则在我国的适用

选择字号:   本文共阅读 1242 次 更新时间:2020-01-31 18:00:50

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屠振宇  
但是因为得益于现状的农村选区议员不愿意重新分配,所以这种状况一直无法打破,造成选区之间人口相差悬殊。例如,穆尔县中南部选区仅有2340人就在州立法机关中分得1名代表,而包括孟菲斯市在内的谢尔比县有312345人却在州议会只有7个席位。[26]当该案上诉到美国联邦最高法院时,最高法院对州内的选区划分事务进行干预,提出“一人一票”原则。其真正的目的就是,为了打破既得利益所形成的封闭。[27]而在我国,两种统计方法并存的局面,制造了新的隔阂和封闭:一是城镇与农村的隔阂,使大量进城务工人员无法正常行使选举权;二是单位之间的利益封闭,大单位往往凭借其具有的选民基数优势,造成大单位和小单位之间的不平等。

   选举实践中,大型企业所形成的既得利益封闭,就是长期困扰着我国选举实践的一大难题。由于允许单位选区的存在,(中央、省、市等)直属单位选区往往凭借其庞大的职工人数,容易在当地形成特殊利益集团,影响当地选民参政议政、管理本地区事务的民主权利的实现。[28]为此,各地不得不对“一人一票”原则的“大体相等”要求作出变通处理,规定上述单位选区代表所代表的人口数可以多于当地代表所代表的人口数,规定所采用的表述有“可以适当多于”或“应多于”、“可多于”、“原则上可多于”、“一般应多于”等,个别地方规定“二至三倍”。[29]显然,这类规定无法打破利益集团封闭的困境,反而会造成新的不平等。只有取消单位选区,一律按总人口数统计,才是打破利益壁垒的关键。

   再次,不再划分单位选区,一律按总人口数统计,亦不违反现行选举法的规定。一方面,选举法第24条“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”的规定表明,立法并不禁止单独按居住状况划分选区,也不强制要求按单位划分选区。另一方面,1986年中共全国人大常委会机关党组下发的《关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见》明确提出,“划分选区应当以每一代表所代表的人口数大体相等为原则”。[30]这实际上肯定了按总人口数确定“人口数”为唯一统计方法,将“人口数”区别于选民人数。在各地颁行的选举法实施细则中,尽管对“人口数”的界定有所差别,[31]但按总人口数统计的含义是明确的。

  

   三、票的计算:偏差值的设定

  

   所谓“一票”,就是要求选区划分做到“每票等值”,保证每一张选票的价值和效力都相等。这一要求既是统计人数的归宿和落脚点,也是实现“一人一票”的关键步骤。但如何实现选举法规定的“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”?“每票等值”究竟意味着绝对的相等还是相对的平等?是否允许一定的偏差值?如果允许偏差值的话,从我国的选举实践出发,如何合理地设定?又如何与我国选举法中诸多的照顾性规定相衔接?

   (一)“一票”标准的争论

   “一票”所要求的“一”是绝对相等,还是允许一定范围内的不等值?对此问题,美国联邦法院长期以来持一种绝对平等的观念。尽管美国最高法院曾在韦斯伯利案判决中指出,“不可能绝对精确地平均划分国会选区”,[32]但在随后的柯克帕特里克诉克莱斯勒案却似乎倾向于将这一标准收紧为一种绝对的平等。联邦最高法院在该案中判定,必须“在追求绝对平等时已经尽到最大善意之努力”,才能被认为是合宪的;如果无法达到完全的平等,那么不管差距多么小,州都必须对此提供正当理由。[33]在1973年的怀特诉韦泽案中,联邦最高法院重申了这一标准:“只能允许极其有限的人口差距,这种差距必须是在追求绝对平等时已经尽到最大善意努力后仍不可避免的。”[34]1983年的卡彻诉达格特案将这种绝对化的计算标准推向极致。在该案中,被告曾提出,即使选区间的人口数偏差是可以进一步缩小的,但是这种差距太小了,法院应当视为不重要的而予以支持。因为人口普査中的数据误差也大于1%,所以小于1%的误差可以看做是“事实上最小值”。对此,布伦南大法官撰写的多数意见认为,不存在任何的“事实上最小值”,差距不因为小而无足轻重,如果存在这样的标准,那么州就不会想办法达到绝对的平等,宪法上保障平等代表权的规定就会落空。[35]

   可以说,美国联邦最高法院在各州选区划分上所坚持的平等,是一种近乎绝对的平等,连1%的误差也不能允许。这种立场使得美国对“一票”标准的理解显得独树一帜,其他国家大多主张对“一票”标准作较为宽松的解释。加拿大最高法院在1991年卡特诉萨斯喀彻温省案中指出,尽管投票权力应相对平等,投票价值不得被不当稀释,但现实是,“首先,绝对的平等是不可能的。不可能使划分的界限正好保证选区之间选民数量相等。选民有可能离世,有可能迁移。即使借助经常的人口统计,人数相等也是不可能的。其次,如此的相等即使能够做到,也会被证明是不需要的,因为它可能导致有效代表的主要目标落空。像地理、群体历史、群体精神和少数代表必须予以考虑,以保证我们的立法机构有效地代表社会各界”。除了强调客观现实的不可能外,加拿大最高法院还将美加两国在历史传统上的差异作为反对绝对平等的理由。判决认为,“在制宪者面前,摆着两个不同的选举模式:一种是美国最高法院法院提出的‘一人一票’模式,另一种是在英国和本国出现的更缓和、更务实的方法”,“尽管《加拿大权利和自由宪章》第3条规定,每一个加拿大公民……有选举议员和当选议员的权利,但是,在加拿大历史或哲学中找不到任何依据可以证明,这一条款的终极目标在于实现选票等值。加拿大的民主根植于不同于美国的历史,……建国者们并没有像美国那样背离英国的民主政治传统;相反,他们承认它,并使之适用于我们自己的理念和需要”。加拿大的传统是,“向着普选和更具代表性的目标不断演进的民主,为实现更好的代表性,甚至在一定程度内容忍偏离选票等值”。[36]

   其他英联邦国家也提倡这种不同于美国的传统。澳大利亚高等法院在麦金蒂诉西澳大利亚州案中类似地指出,美国的历史条件与澳大利亚宪法规定代议制形式时的情况不同,澳大利亚的民主传统根植于英国模式,而非如美国那样的传统,因此“韦斯伯利判决中的推理不能支持本院的判决”。如梅森(Mason)大法官所说:“说我们的宪法根植于美国宪法,或者说,第24条规定依据的是美国宪法第1条第2款,这是没有根据的。韦斯伯利判决所采用的解释,改变了美国早期所流行的不平等的选区划分,是再一次的现代发展。在韦斯伯利判决作出前,这类不平等一直被认为与宪法第1条第2款无关。而当我们的宪法制定之时,并没有确定该条款主张在选票价值上的平等。况且,认为我们宪法应当以美国宪法中相似条款作一样的解释,这显然不是正确的,美国宪法有不同的条件和历史,更何况这样的解释是最近出现的且修正了之前认可的含义。”[37]

   因此,美国联邦最高法院在选区划分上的绝对平等立场,实际与联邦宪法的特殊规定以及历史传统有着密切关系,不宜作普遍性的理解。连美国联邦最高法院自己也承认,要求绝对平等的标准实在过于严苛,只适用于联邦众议员选举的选区划分上,而不适用在州议员或地方议员选举的选区划分上。在科纳诉芬奇案中,美国联邦最高法院判定,只要州议会层次的选区分配是“基于合理的州政策所附带的正当考量”,并且最大的差值不超过10%时,就可以被接受。[38]这实际上否认了要求选票价值在数学上完全相等的“一票”标准,而采取设定偏差值的方法,使各票价值居于经验上可予容忍之不等值的范围以内。这种做法如今在各国的选举实践中已广为接受。例如,德国要求平均每22万人口划为一个选区,全国共划分成328个选区。尽管规定随着各选区人口发生变化,选区数目及选区范围也要相应调整,但是允许一定范围内的误差:一个选区的人口数量不能多于或少于选区平均人口数量的25%,如果这种人口差达到33.3%,就要重新划定选区。[38]

   (二)偏差值如何确定

   从各国的经验来看,“一票”标准不宜理解为一种数值上的绝对相等,而应允许一定范围内的偏差。我国现行选举法以“大体相等”界定“一票”标准,正体现了这种立法精神。“大体相等”标准表明,考虑到地理、人口分布等诸多因素的影响,各选区每一代表所代表的人口数不可能是完全相等的,也不必是完全相等的。但另一方面,“大体相等”标准是怎样的一个范围值,又值得做进一步的研究,不能认为超过20倍、30倍还是“大体相等”,“至少应该掌握在一个较小的浮动幅度内。法律没有明文规定这个‘大体’的比例限度,并不意味着可以随心所欲地人为操作。规模过分悬殊显然是不恰当的,也是不平等的”。[40]

   从我国现行选举法的具体规定来看,立法尽管未对合理差距作出明文规定,却设定了一些较为确切的指引。选举法第4条“每一个选民在一次选举中只有一个投票权”中的“只有一个投票权”,应作两方面的理解:一是每一选民在直接选举本县(市、区)、本乡的人大代表中,只能有一个投票权,不能同时参加两个或两个以上选区的投票选举;二是所有有效选票都具有相等的法律效力。[41]据此而论,违反这一规定的情况大体可以分为两种:一是选民在一次选举中投了两次以上的选票;二是选民虽然在一次选举中只投了一次票,但是其选票价值却是他人的两倍。这两种情况,都造成选民在一次选举中享有两个以上的投票权,构成了对前述条款的直接违反。由此可见,选区之间每一代表所代表人口数虽然允许一定范围内的偏差,但不能使任何选民的选票价值达到其他选民选票价值的两倍。如果达到两倍以上,那么就会使部分选民在一次选举中享有两个以上的投票权,违反选举法第4条的规定。也就是说,选举法第4条实际设定了“大体相等”的参考偏差值:任一选区每一代表所代表的人口数不得超过本行政区域内其他选区每一代表所代表的人口数的两倍。

   2010年选举法第五次修改后,个别省份已经开始探索“大体相等”的具体偏差值。《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》(2011年修正)第22条第3款规定,“本行政区域各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。各选区每一代表所代表的人口数与本行政区域内每一代表所代表的平均人口数之间相差的幅度一般不超过百分之三十”。这是我国立法首次对“大体相等”标准作出明确的界定。根据这一比例,每一代表所代表的人口数最大值与最小值之间的差距应控制在1.6倍以内。

   将“大体相等”标准设定为不超过两倍,虽然较西方国家的规定较为宽松,但是对于一个地理环境复杂、历史传统悠久、民族文化多元的国家来说,可能是适当的。在日本,一票价值不平等的限度也最终被限定在2:1。[42]日本宪法学界普遍认为,“在没有特别的合理的依据下,一票的分量在不同选区之间产生两倍以上的差距,将会破坏平等选举(一人一票的原则)的本质”。[43]

   (三)与照顾性规定的衔接

江苏省设定了偏差值,这在我国31个出台选举法实施细则的省、自治区和直辖市中,是唯一的一家。大多数省份之所以未规定偏差值,原因或许在于,在选区划分的具体实践中,必须面对错综复杂的各种现实情况,尤其是选举法律法规中业已确立的针对各种具体情况所要求的照顾,如民族、性别、地域等,如果事先确立一个偏差值,实践中恐无法真正落实。江苏省的实践似乎也印证了这一点。在江苏省2011至2012年的县乡人大换届选举中,偏差值的规定并没有得到严格遵守。以江苏省南京市浦口区永宁镇为例,在2012年1月的区人大代表选区划分中,该镇共有人口数49263人,应选代表名额为19人,每一代表所代表的平均人口数是2611人。根据“不超过30%”的规定,各选区每一代表所代表的人口数应该在1828人一3394人之间。但实际的划分情况却有很大的出入,在永宁镇的12个选区中,只有7个选区的划分符合“不超过30%”的规定。其中,第六选区每一代表所代表的人口数为5076,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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