叶兴庆 殷浩栋:从消除绝对贫困到缓解相对贫困:中国减贫历程与2020年后的减贫战略

选择字号:   本文共阅读 862 次 更新时间:2020-01-20 07:31:52

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叶兴庆   殷浩栋  

  

   对应贫困属性和贫困群体特征的转变,2020年后我国减贫的思路也需要作出调整。这既包括按新的理念制定相对贫困线,又包括按效能原则构建城乡统一的减贫体制,以促进贫困治理体系和治理能力现代化。

   (一)按中位收入比例法制定相对贫困线

   消除绝对贫困需要有一个贫困标准,以利于识别扶持对象、衡量减贫效果。转向对相对贫困群体提供日常性帮扶后,同样需要划定一个贫困标准,但在理念和方法上应与以前制定绝对贫困标准有所不同。2020年后的贫困标准需要适应相对贫困取代绝对贫困成为贫困群体的主体、集中连片的区域性贫困分布转变为散点分布、以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存的形势变化。借鉴国际经验,从我国国情出发,我们主张采用中位收入的一定比例确定相对贫困线,并随着经济发展程度的提高而逐步提高这一比例。“十四五”期间宜以居民收入中位数的40%作为贫困标准,将大约10%的人群纳入帮扶范围。需要指出的是,与制定绝对贫困线、把消除线下人口作为减贫政策目标不同,制定相对贫困线的主要目的是识别帮扶措施的受众,为评估各项社会政策对不同收入群体的惠顾程度提供基本参照。减少相对贫困线以下人口总量和占比,属于结构性改革问题,是一个长期、复杂的过程,难以作为“十四五”期间减贫政策的目标。

   (二)建立城乡一体化扶贫体制

   现行的扶贫体制采取了城乡分治的方式,各级各地的扶贫开发领导小组办公室(或扶贫开发办公室)多以议事协调机构的性质管理和实施农村的扶贫工作,不涉及城市的贫困群体。城市的贫困救助工作则由社会保障部门协调开展,没有专设的扶贫机构。城乡两套扶贫政策体系在标准、对象、目标、手段等方面存在较大差异。但2020年后相对贫困和多维贫困理念的运用意味着贫困已经不再是固定的特殊群体,而是涵盖城乡的整体性社会阶层,政策干预层面涉及多个部门。随着城市贫困群体的显著增加,加之低收入群体在城乡之间的流动性不断增强,两个标准和机构不统一的扶贫系统容易使大量的贫困群体被排斥在救助范围之外。因此,“十四五”期间应建立城乡统一的扶贫体制。一是统一城乡的贫困标准,这样才能统筹城乡的扶贫目标与治理机制,有效地瞄准在城乡之间流动的贫困群体和特殊非农业户籍的务农群体。二是将目前精准扶贫措施中的救助保障类措施划归社会保障部门负责,促进城乡社会保障体系一体化,缩小城乡社会保障水平差距。三是将目前精准扶贫措施中的经济发展类措施划归农业农村部门负责,纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。

   (三)以包容性增长和多维度改善促进长期减贫

   2020年后,城乡、地区和群体间的差距依然存在,因此国家还需建立健全促进包容性增长的财税金融体制,保障农业农村优先发展,给予欠发达地区和低收入群体更多的支持,帮助低收入群体实现多维度福利改善。具体而言,要从如下方面着手:一是在中央层面提高资金统筹力度。将具有普惠性的财政专项资金合并至一般性转移支付,给予基层政府更多自主权。二是优化财政支出结构。加大欠发达地区的基础设施和公共服务支出力度,在财政投入上保障低收入群体享受均等的教育、医疗、养老、社保等公共服务。三是扩大金融普惠性。进一步加大农村金融供给,以再贷款、产业基金、产业链金融等政策扶持涉农经营主体发展,将免抵押免担保的扶贫小额信用贷款政策的受众面扩大至低收入群体。培育村社内部的合作金融组织,使其成为政策性金融和商业性金融下沉农村的载体。开展专业合作社探索金融服务的试点,改善农村金融服务的可获得性。加快数字金融在农村地区的运用,降低金融服务低收入群体的风险和成本。

  

   五、2020年后我国缓解相对贫困的政策体系构建

  

   根据贫困形势的变化和减贫战略的调整,2020年后需要重塑我国的减贫政策体系。鉴于不可能像精准识别绝对贫困群体那样精准识别相对贫困群体,在新型减贫政策体系中,要处理好政策瞄准性与行政成本的关系,增强政策的自动瞄准性能,以较低的行政成本让目标群体成为政策的主要受众。

   (一)实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策

   公共服务不均是造成收入和生活水平不均的重要原因,构建完善的公共服务体系能够降低低收入群体的生活负担,增加其发展机会。为此,应加快构建普惠性的社会保障体系,筑牢防贫安全网。一是在财政投入上补足欠发达地区和农村的基本公共服务短板。强化欠发达地区和农村的学校、医院和养老设施建设,提高这些区域的教育和医疗水平,逐步拉平与发达地区的差距。普及儿童早期发展服务、学前教育,扶持欠发达地区的义务教育、高中、职业教育和高等教育发展。加强农村儿童营养干预,提高农村基础养老金给付水平。提高农村基本医疗保险报销比例,扩大大病和慢性病救助范围,全面推行“城乡居民基本医保+大病保险+医疗救助+补充商业保险”,加大对欠发达地区医疗基金的拨付力度和医疗保险的补贴力度,降低当地居民的基本医疗费用,防止因病致贫。二是强化欠发达地区和农村的公共服务人才队伍建设和公共资源的共享程度。鼓励教师和医护人员等到欠发达地区服务,在职称和待遇方面给予优待。中央可建立欠发达地区人才引进奖励基金,为公共服务人才提供超过发达地区的工资待遇。通过信息技术实现欠发达地区与发达地区的教育医疗等公共资源的共享,弥补欠发达地区和农村的公共服务人才数量不足和能力素质较弱的短板。以国家牵头、社会参与的方式,将优质公共资源信息化,建立共享服务平台,提供远程教育学习、医疗诊断等服务,降低基本公共服务均等化的成本,进而缩小欠发达地区与发达地区、农村与城市的公共服务差距。

   (二)实施发展型低收入群体救助政策

   针对特殊困难群体提供量身定做的特惠性救助政策,是提高减贫成效的必然要求。为防止救助政策容易产生的“救助依赖”等负面问题,需要加大发展型救助政策的实施力度,在帮助特定群体的同时提高其自我发展的意愿和能力。一是借鉴国外根据群体特征进行分类的做法,逐步统筹城乡最低生活保障制度,在个体、家庭规模、区域等方面细分救助标准,提高儿童、老人等群体的权重,重点照顾残疾、鳏寡孤独等特殊群体,为其提供资金补贴、营养援助、心理干预等服务。二是对救助对象附加行为要求。无代价获得救助容易滋生“等靠要”等依赖行为。借鉴国外的有条件转移支付、“福利到工作”(WTW)制度等做法,根据救助对象的特点,可要求其参与工作或公共事务。将直接援助改成以工代赈或设置公益性岗位,如卫生保洁、社区义工等。在个人和公共环境卫生维护、参加集体活动等方面提出明确要求,鼓励救助对象通过工作换取救助,促进救助对象更好地融入社会。

   (三)实施有利于低收入群体增收的产业政策

   只有让低收入群体的收入增长高于其他群体,才能真正缩小收入差距、缓解相对贫困。一是大力发展农业等益贫性产业。农业是吸纳低收入群体就业最多的产业,应加大对欠发达地区优势特色农业的扶持力度,培育特色农产品品牌,依托品牌建设推动农业转型升级。加快一二三产业融合发展,发挥农业的多种功能,延长农业价值链。创新农业经营体制,完善利益联结机制,让产业链条上的小农分享更大比例的增加值。二是继续促进农村劳动力转移和低收入群体充分就业。推动劳动密集型产业向欠发达地区转移,在财税、金融、土地等方面支持劳动密集型企业和小微型企业发展,鼓励各类市场主体雇用和培训低技能劳动力。鼓励低收入群体自主创业,搭建自主创业孵化平台和财税金融等政策支持体系。加强对低收入群体的技能培训,使之适应新技术革命对劳动力素质的要求。加大清洁、安全维护等公益性岗位设置,吸纳无业劳动力并提高其待遇。三是做好脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接。在脱贫攻坚过程中培育起来的扶贫产业,如何在2020年后实现可持续发展,是一个迫切需要研究解决的问题。目前这种“消费扶贫”能够解决一时之需,但非长远之计。应促进扶贫产业转型升级,增强市场竞争力,把扶贫产业纳入乡村产业振兴整体规划,帮助其完善治理结构,提升技术水平,改进产品质量。

   (四)实施推动欠发达地区发展的区域政策

   我国已经脱贫摘帽和尚未脱贫摘帽的贫困县,大多数区位条件和资源禀赋较差,与生态安全屏障区、生态脆弱区、资源环境敏感区高度重合。即使2020年实现了全部脱贫摘帽的既定目标,这些地区与全国其他地区之间的差距依然明显。我国区域发展不平衡的短板很难短时期内补齐,虽然2020年后不宜继续采用确定贫困县的方式实施扶持政策,但有必要继续以欠发达片区为单元倾斜性地投入资源,以实现区域的互联互通和整体性开发。一是强化对欠发达地区的综合开发力度。加大对欠发达地区的产业支持力度,分梯度承接产业转移,做好区域间的产业布局,避免同质化竞争。加快重大基础设施项目的落地,破除地理环境造成的约束。二是推动欠发达地区绿色发展。一方面,应完善纵向生态补偿机制。制定公平合理的补偿标准,提高对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度。进一步加强欠发达地区的生态工程建设力度,扩大低收入群体参与生态建设的受益面,优先安排低收入群体参与生态项目建设以及公益性生态管护岗位,为低收入群体提供就业和增收的机会。另一方面,应完善横向生态补偿机制。建立生态资源市场交易平台,以资源输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制。考虑自然资源禀赋、环境承载能力,在农、林、草等绿色资源丰富的地区开发生态型产业。建立发展生态产业的激励机制,鼓励“资源变股份”,引导低收入群体参与生态产业开发,增加其经营性收入和财产性收入。三是加大易地扶贫搬迁的后续扶持力度。在完成1000万人易地扶贫搬迁任务后,应强化对搬迁群体的后续扶持政策,在提供与城镇居民均等的公共服务之外,还需通过延续产业扶持和技能培训、就业安置等政策,帮助搬迁群体转变生计方式,实现既“挪穷窝”又“换穷业”,形成稳定的收入来源。

   作者简介:叶兴庆,国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员;殷浩栋,国务院发展研究中心农村经济研究部助理研究员。

   乡村发现转自:《改革》2019年第12期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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