叶兴庆 殷浩栋:从消除绝对贫困到缓解相对贫困:中国减贫历程与2020年后的减贫战略

选择字号:   本文共阅读 862 次 更新时间:2020-01-20 07:31:52

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叶兴庆   殷浩栋  

   (一)我国农村收入贫困线的演变

   我国农村收入贫困线由国家统计局根据农村住户调查资料测定,包括维持基本生活的食物消费支出和非食物(衣着、住房、交通、燃料、用品、医疗、教育和娱乐等)消费支出两部分。食物消费支出采用每人每日2100大卡热量的最低营养需求为标准,由一篮子基本食物消费量和相应价格计算并加总而成。非食物消费支出有两种测算方法:一是基于马丁法所测算的低贫困线,代表了最低非食物需求,如基本衣着和取暖等必不可少的消费支出。低贫困线仅能维持基本温饱,其食物消费支出的比重高达70%。二是基于恩格尔系数法所测算的高贫困线,包括必要的吃穿住,以及必要的教育、健康等支出。在确定贫困农户恩格尔系数的基础上,根据食物消费支出反推非食物消费支出和总消费支出。高贫困线相比低贫困线更重视非食物消费,其非食物消费支出的比重为40%,代表稳定温饱水平。2008年之前,我国在马丁法和恩格尔系数法的基础上分别确定贫困线,称为“贫困线”和“低收入线”。2008年之后,则采用以恩格尔系数法为基础的高贫困线作为农村贫困标准。

   我国先后采用过三个农村贫困线,分别为“1978年标准”“2008年标准”“2010年标准”。“1978年标准”为每人每年100元,该标准是按1978年的物价水平保证每人每天2100大卡热量的低水平贫困标准,其食物支出比重约占85%,且粗粮比重较高、肉蛋比重很低,只能勉强果腹。“2008年标准”源自国家统计局在1998年测算的低收入线,于2008年正式作为扶贫标准使用,为每人每年1196元,该贫困线将食物消费支出比重降低到60%,基本满足温饱的要求,达到“有吃、有穿”的水平。“2010年标准”为现行农村贫困标准,沿用了之前的测算方法,按2010年物价水平为每人每年2300元。

   (二)我国现行农村收入贫困线能够满足消除绝对贫困的需要

   我国现行农村收入贫困线能基本达到联合国千年发展目标中消除极端贫穷和饥饿的要求。在食物方面,按现行标准可以保障每个人的食物支出包括每天1斤粮食、1斤蔬菜、1两肉或1个鸡蛋。这个水平可以保障每人每天2100大卡热量和60克左右蛋白质的摄入。这个食物标准基本达到“吃饱、适当吃好”的水平。根据国家统计局的测算,以2014年的价格购买上述食品,每人每天需要3.925元,再加上必需的食用油、调味品等,为每天4.104元,每年1498元,约为当年贫困标准的53.5%,低于60%的恩格尔系数贫困临界点。在非食物方面,按现行标准能够占到总消费支出的46.5%,可以保障基本的衣、住、用、行以及义务教育、基本医疗等需求,达到国际社会基于恩格尔系数所界定的温饱生活水平。总之,按现行贫困标准,农户能够实现“不愁吃、不愁穿”。

   (三)我国现行农村收入贫困线已高于世界银行极端贫困线

   世界银行发布的贫困标准是最常用的国际贫困标准,自1990年首次发布每人每天1美元的极端贫困线以来,历经三次调整,目前为每人每天1.9美元。1990年,世界银行按照1985年购买力平价指数将12个最贫困国家的贫困线转换成美元,取其平均值,从而确定了每人每天1美元的极端贫困线。由于参照国物价水平和购买力平价均会发生变化,世界银行根据各参照国的通胀率和购买力平价定期调整贫困标准,以保持贫困标准在各国的实际购买力不变。2008年,世界银行根据15个最贫困国家的贫困线和2005年购买力平价,将极端贫困标准从每人每天1美元上调到每人每天1.25美元;此外,世界银行根据75个国家的贫困线,取其中位数,确定了每人每天2美元的高贫困标准,在保障温饱的基础上考虑了更多的非食物基本需求。2015年,世界银行以2011年为价格基期,将极端贫困线上调到每人每天1.9美元,高贫困线由每人每天2美元上调到每人每天3.1美元。

   贫困线的对比需要明确基期年份和购买力平价指数。为便于比较,结合世界银行贫困线制定方法,根据不同年份的购买力平价指数将极端贫困线换算为人民币表示的贫困标准。在2005年前采用每人每天1美元的标准,按1993年购买力平价换算;2005—2015年采用每人每天1.25美元的标准,按2005年购买力平价换算;2015年之后采用每人每天1.9美元的标准,按2011年购买力平价换算。在2011年之前,我国农村收入贫困线长期低于世界银行的极端贫困线,不到世界银行极端贫困线的80%。按国家统计局测算,现行标准按购买力平价指数计算约为每人每天2.3美元,是世界银行每人每天1.9美元标准的1.21倍。

   我国在实际工作中不仅要衡量贫困人口的收入水平,而且强调要做到“两不愁三保障”。如果把贫困人口实际享受到的各类保障措施折算进收入,实际的脱贫标准比2.3美元的现行标准至少要高20%。世界银行指出,按照每人每天1.9美元标准,2015年,中国的贫困人口总数为1000万人,贫困发生率为0.7%,这个数值远低于同年我国现行标准下的5575万贫困人口数和5.7%的贫困发生率,进一步说明世界银行现行极端贫困线低于我国的现行贫困线。

   虽然我国农村贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要,但从保障水平来看仍有提升空间。“两不愁三保障”涵盖范围有限,对标联合国可持续发展目标还有一定差距。从横向对比看,虽然我国农村贫困标准随着不断调整而高于世界银行的极端贫困线,但需要理性地看到,世界银行标准的基础是15个最穷国家的贫困线。我国现行标准仅为世界银行新制定的中等偏下收入国家贫困线(每人每天3.2美元)的72%,中等偏上收入国家贫困线(每人每天5.5美元)的42%。与其他国家相比,我国的贫困标准同样不高,特别是与发达国家的贫困标准相差还较远。如欧盟2015年的贫困线折算人民币为29 796元,同为发展中国家的巴西和南非,其贫困线分别是我国贫困线的5倍和2.4倍。由此可见,我国现行贫困标准处于中等偏下水平,且与发达国家的贫困标准差距较大,即使相比中等收入国家水平也不高。我国在采用现行标准的基础上彻底消除极端贫困固然是历史性成就,但并不意味着减贫工作已一劳永逸。

   (四)多维度改善的脱贫标准

   虽然我国采用收入贫困线来衡量贫困状况,但是我国的扶贫目标从改革开放之始就没有局限于仅提高贫困群众的收入。回顾扶贫开发历程,可以发现产业、教育、卫生、文化等多个维度目标在各个阶段的扶贫政策文件中一以贯之。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》提出,要解决贫困群众的基础设施、教育、文化、卫生等问题。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》均强调扶贫目标包括改善生活质量的多维标准。特别是《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,不仅提出了“两不愁三保障”的脱贫标准,而且要求实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。党的十八大以来,精准扶贫系列重要政策文件均沿用了“两不愁三保障”的多维贫困标准,“五个一批”等政策措施也突出了扶贫目标的多维度特征。在目前的脱贫验收中,收入标准之外的考核要求涉及多个方面,不仅注重个体的多维改善,而且注重个体所处环境的改善。如,除所有贫困户的人均纯收入必须超过2300元贫困线(2010年不变价)之外,还必须保障其义务教育、基本医疗、安全住房等。在贫困村的退出考核中,水、电、路、卫生室、文化室等基础设施和公共服务设施也都是重要的考核指标。随着中央和地方政府不断加大扶贫工作力度,贫困地区基础设施和公共服务水平得以显著提高,贫困群体人居环境和外部发展条件也得到极大改善。系统性的扶贫措施有利于促进贫困群体多维度的福利改善,为其稳定脱贫奠定基础。

  

   三、2020年后我国贫困的主要特征

  

   2020年后,我国贫困的属性和贫困群体的特征将发生重大变化。相对贫困将取代绝对贫困成为贫困的表现形态,集中连片的区域性贫困分布将转变为散点分布,以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存,老少病残等特殊群体将成为主要的贫困群体。

   (一)从存在形态看,以相对贫困为主

   全面消除绝对贫困并不意味着贫困的终结,只要存在阶层分化,就会存在贫困群体。我国城乡、区域、群体间发展不平衡的问题依然存在,有些方面甚至还比较突出。例如,2017年我国城乡居民收入倍差仍高达2.71;按收入五等份分组,20%高收入户与20%低收入户的倍差,全国居民为10.9,全国城镇居民为5.62,全国农村居民为9.48。特别是农村居民的收入分配差距在继续扩大,20%高收入户与20%低收入户的倍差,从2013年的7.41扩大到2017年的9.48。不仅收入差距明显,而且高收入群体和低收入群体之间的财产分配差距也很明显。从发达国家的减贫历程和我国当前形势判断,2020年后我国贫困的存在形态将由绝对贫困转变为相对贫困。这决定了2020年后的贫困标准应当以相对贫困线为基准,减贫策略应当以缩小差距、为底部人群创造更多机会为目标。

   (二)从空间分布看,以散点化、高流动性为主

   在消除绝对贫困阶段,我国贫困人口主要集中在农村,区域集中度较高。2020年后,相对贫困群体在空间分布上将发生较大改变。一方面,随着对贫困地区的扶持力度的不断加大,集中连片的区域性贫困问题得到较大缓解。虽然贫困现象在一些地区可能依然相对集中,但就全国而言,相对贫困群体将以散点分布为主。另一方面,随着城镇化的推进,农民逐渐转移至城镇,在这个过程中必然有一部分低收入群体随之转移到城镇,导致城镇流动性贫困群体数量增加,加之城镇低劳动技能和从事重复性工作的群体受经济转型冲击的影响比农村居民更明显,未来城镇的贫困发生率将可能提高。尤其需要注意的是,受制于个人能力和公共服务等体制因素,农民工落入低收入群体的概率更高。以城镇居民人均可支配收入中位数的50%测算,我国2015年的城镇贫困发生率为11.8%,但农民工的贫困发生率高达26.3%。相对贫困群体的这种空间分布及流动性特征,使得过去那种以县域为瞄准单元的减贫政策面临转型压力。

   (三)从贫困人群看,以老少病残等特殊群体为主

   在消除绝对贫困阶段,国家采取的精准扶贫措施使有劳动能力的农户通过产业发展和就业扶持等途径基本实现了稳定脱贫,而老少病残等特殊群体需要靠社保兜底。转入缓解相对贫困的新阶段后,有劳动能力的人群的收入将随经济发展而逐步提高,尽管老少病残等特殊群体也将随着国家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平,但大部分人仍难以跳出低收入群体。其一,我国老龄化程度将不断提高。据专家预测,全国65岁及以上老年人口将从目前的1.9亿人左右增加到2059年4亿人左右的峰值。随着农村青壮年人口向城市转移,农村老龄化问题将更为严重。农村老人因为缺乏稳定收入来源和低水平的社会保障,将成为相对贫困高发群体。其二,农村妇女、儿童比其他人群更易于陷入贫困。目前这种青壮年劳动力“人户分离”式转移就业产生大量留守儿童、留守妇女,他们在营养、教育、心理等方面存在不少问题,不仅影响现在的生活水平,而且也影响其未来发展。其三,重病患者和残疾人将成为重要的贫困群体。大部分重病、残疾群体丧失劳动能力,对家庭造成较大的支出负担,只能通过社保兜底来维持生计。可以预见,2020年后的大部分相对贫困人口将是老人、病患或残疾等特殊群体,他们将是减贫政策的主要受众。

  

四、2020年后我国缓解相对贫困的基本思路 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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