刘松山:对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议

选择字号:   本文共阅读 554 次 更新时间:2020-01-17 22:57:37

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刘松山 (进入专栏)  
举行全国人大会议,须有三分之二以上的代表出席,举行常委会会议,须有过半数的常委会组成人员出席。这个出席人数的规定是如何计算出来的,道理是什么,不甚清楚,但需注意的是,出席人数会直接影响表决的得票数。有两个问题:一是,宪法修改须由全体代表的三分之二以上通过,一旦出席人数勉强过三分之二,反对票、弃权票又较多,怎么办?二是,常委会组成人员缺席较多,表决议案不过半数怎么办?建议研究一下会议出席人数的法定数量,并明确规定代表、委员的请假制度,严格限制请假。

  

   两个议事规则对全国人大及其常委会的表决制度做了规定,但有一些问题需要研究。

  

   1.有无必要设秘密写票处?全国人大议事规则规定,有三分之二全体会议选举或者表决任命案时,设秘密写票处。但实际上,只要去秘密写票处写票,几乎必然会被认为要投反对票,建议总结一下几十年来究竟有多少代表去秘密写票处写过票。如果作用不大,可以不做这样的规定。而常委会的议事规则也没有规定表决任免案时,要设秘密写票处。

  

   2.研究扩大公开表决的范围。按照两个议事规则的规定,代表大会表决议案,采用投票方式、举手方式或者其他方式,修改宪法采用投票方式,常委会表决议案,采用无记名方式、举手方式或者其他方式。实践中,大会和常委会会议的表决方式主要是无记名投票和按表决器,体现的都是匿名秘密的表决原则。人们的日常认识中,也认为只有秘密表决,才能真正体现民主。但是,从国外代议制民主的基本技术和原理看,有一个形象说法,叫做秘密未必民主,公开未必落后。不加分析地采用公开表决方式,会妨碍真实意愿的表达,但不加分析地强调秘密表决,又容易使表决者失去责任,怠于严肃投票(比如不按表决器、随意投票等),特别是易使表决者失去选民的监督。全国人大代表和常委会委员本来就是层层间接选举产生的,选民的基础容易受到不同程度的质疑,为加强全体人民对他们行使职权的了解监督,增强其责任心和履职能力,公开他们对议案表决的态度,是十分必要的。建议在修改法律时,确立公开是原则、秘密是例外的表决原则,除了人事选举任免一律采取秘密表决的方式外,其他所有议案均实行公开表决,向全社会公开每个代表委员的态度。

  

   3.明确规范党员代表委员表决时服从法律和服从党内法规的关系。代表委员中的大多数是中共党员,党员在行使表决权时必须服从党内法规所规定的党的纪律,但是,代表法又规定,代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究,也即代表按照自己的意愿行使表决权是法定权利。现在的问题是,一旦党的纪律要求党员赞成,而代表内心却要反对,这种情况下,代表应当如何选择?如果投了反对票或者按了反对键,法律不能追究,那么,党内法规能否追究?又如何追究?能否追查其投票表决情况?这个问题十分重大,建议研究规范。

  

   4.建议明确规定,不得把选票设计成赞成的不动笔,或者赞成的不按表决器。在全国人大及其常委会的表决中做出这样的规定,可以有效地制止各类表决中的类似做法。

  

   常委会组成人员守则化解到议事规则中来

  

九、其他一些建议

  

   建议在修改三件法律时,将全国人大常委会组成人员守则,各专门委员会的议事规则,以及全国人大常委会党组和委员长会议通过的涉及全国人大及其常委会工作的各类规范性文件,一并加以梳理,将必要的内容整合充实到三件法律中。

  

  

   * 刘松山,华东政法大学法律学院教授。

  

   注释:

   [1] 参见《彭真传》编写组:《彭真传》第二卷,中央文献出版社2012年版,第620-621页

   [2] 《周恩来选集》(下),人民出版社1984年版,第208页。

  

  

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