刘松山:对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议

选择字号:   本文共阅读 554 次 更新时间:2020-01-17 22:57:37

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刘松山 (进入专栏)  

  

   方案三:在不改变现有关于代表团、一定数量的代表或者委员可以直接向代表大会或者常委会提出议案规定的情况下,设计一种激活机制:一是,改变将代表团或者代表提出议案的截止时间一般定为3月11日的惯例,将这一时间大幅提前,可以规定到会议召开的第一天最迟第二天。同时,规定委员须在常委会会议召开前的一段时间提出议案。二是,明确规定凡向代表大会或者常委会提出的议案,应当将议案全部内容直接交代表大会或者常委会审议,并专门留出审议议案的时间。三是,在代表大会或者常委会审议后,由主席团或者委员长会议综合审议意见,提出进一步的处理意见,提请代表大会或者常委会审议决定。四是,明确规定,代表大会或者常委会会议议程和日程中,应当为临时增加议案预留时间。

  

   3.对闭会期间能否提出议案作出规定。现在,全国人大及其常委会的两个议事规则只规定,代表团、一定数量的代表或者委员可以向代表大会或者常委会提出议案,但没有规定提出议案的具体时间。会议中提出议案当然没有问题,但在闭会期间能否提出,向谁提出,如何处理,法律并没有作出规定,建议对这些问题予以明确。

  

   4.对能否向“两高”和监察委员会提出质询案予以规范。常委会议事规则和监督法都规定,常委会组成人员在会议期间有权对“两高”提出质询案,但代表大会组织法和议事规则代表却没有规定代表有质询“两高”的权力。而代表法第十四条又明确规定,全国人大会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表联名,有权书面提出对“两高”的质询案。建议将这些法律的规定与全国人大组织法一致起来,做统一规定,并对代表或者委员能否向监察委员会提出质询案,予以研究规定。

  

   5.对议案的性质、种类、结构加以研究规范。宪法和有关法律既规定了有关主体可以提出议案,又规定了宪法修改案、法律案、质询案、撤职案、罢免案等动议的表现形式,还规定人大代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。但是,对于什么叫议案,议案究竟有哪些种类以及应当具备什么样的结构,议案与建议、批评和意见有什么区别,宪法法律并没有做出明确规定,理论实践中如何把握,也并不清晰一致。比如,按照法律的分散规定和日常理解,一般都会认为,质询案、罢免案等都属于议案的一种,但代表法第3条又明确规定,代表有权“依法联名提出议案、质询案、罢免案等”,这又说明,质询案、罢免案等,并不属于议案的一种,而是与议案平行的一类动议。再比如,历届全国人大会议在处理代表议案时,都有数量不少的议案被转化为代表建议、批评和意见,这说明,不少代表在提出议案时,尚未弄清楚议案与建议、批评和意见的区别。由委员长会议原则同意的全国人大代表议案处理办法,力图对议案做这样的解释:“属于全国人民代表大会职权范围内的议事原案”,即议案就是议事原案。但这个实际是一种循环解释,还是不甚清楚。这个办法还规定,议案应当有案由、案据和方案,但对这三个要件的理解,伸缩性是很大的。比如,代表联名提出一件法律议案,这个议案的方案可以是总体的框架设想,也是可以十分详细的法律条文,那么,这个方案究竟要达到什么标准才算是正式的议案,并进入会议的议程呢?建议针对实际,将一些代表议案工作的内部文件进行梳理提升,在修改法律时对议案本身及其相关的各类基础性问题做出明确规定。

  

六、完善会议的公开制度

  

   这有几个问题可以研究:

  

   一是,明确规定列席常委会会议的全国人大代表的人数。当然,如果大幅增加常委会委员的人数,就不必列席过多代表,因为委员的数量增加,其代表性也相应扩大了。但如果维持现有委员的人数,即应让较多的代表列席常委会会议,并有法定的人数。

  

   二是,完善并明确规定全国人大及其常委会会议的旁听制度,让广大群众能够直接参与和了解最高权力机关行使职权的过程。

  

   三是,完善并明确规定全国人大及其常委会的新闻报道制度。比如,可以总结实践中成功的经验做法,将相关的新闻发言人制度、记者招待会等做法上升为法律规定。

  

   在新闻报道制度中,可以着重研究会议现场直播、人事任免理由、批评意见、敏感问题争议以及各类表决结果等的公开问题。这些都是新闻报道制度中的难点和焦点,如果以适当方式公开,对宣传人大制度、引导舆论形成共识,很有积极意义;如果因担心出问题,一律不予公开,则效果不好。1986年全国人大常委会审议破产法时,中央电视台曾经进行会议直播,社会反响强烈。全国人大及其常委会行使职权的哪些事项可以进行电视或者网络直播?是可以研究规范的。实践中,有关人事任免的信息,除了公开国家领导人的个人简历之外,其他由人大及其常委会任免的人员,信息资料和任免理由十分匮乏,而这些往往是社会最关注的,建议以法律规定的方式,扩大这方面的公开范围。1954年宪法通过后的一段时间内,全国人大代表在全国人大会议上对国务院工作的所有批评意见,都是可以全文登载《人民日报》的,周恩来总理曾明确说,“把所有代表的发言,包括批评政府工作的发言,不管对的、部分对的甚至错的都发表出来”。[2]当然,现在要求这样做并不现实。但是,如果人民群众看不到代表或者委员的批评性发言,就会损害人民代表大会制度的真实性,建议对这个问题予以研究,并做出鼓励性、前瞻性规定。对于重大的敏感争议性问题,建议明确规定公开的原则和限制。而全国人大及其常委会议的各类表决结果,特别是投票情况、得票结果,也应当由主流的媒体公开。

  

七、完善全国人大会议审议工作报告的制度

  

   长期以来,全国人大会议的一项重要内容,就是审议“一府两院”的工作报告。但是,这项工作中遇到的一些问题尚没有引起足够重视,也缺乏应有的制度规范。

  

   1.工作报告的内容和结构,应予研究。实践中,“一府两院”的工作报告已经基本形成了固定的程式,主要包括过去一年工作的回顾,工作中的特点与经验业绩,存在的问题,未来一年工作的展望等。但有几个问题需要研究规范:

  

   一是,“一府两院”应否以及在多大范围内报告下级机关的工作?每年全国人大会议上,国务院总理所作的报告叫“政府工作报告”,“两高”负责人所做的叫“最高人民法院工作报告”和“最高人民检察院工作报告”。三个工作报告的内容并非国务院和“两高”的工作,而是各级政府、各级法院、各级检察院的工作。但是,按照宪法和相关法律的规定,全国人大监督的是国务院、最高法院和最高检察院的工作,而不包括它们下级机关的工作,地方“一府两院”的工作是由地方人大监督的。所以,国务院总理所做的报告不宜叫“政府工作报告”,而应当叫“国务院工作报告”,三机关负责人所报告的也不应当是各级政府、各级法院和各级检察院的工作,而应当是三机关自身的工作。如果要报告下级机关的工作,也应当围绕三机关与下级机关的法律关系,报告它们在处理这一关系方面的工作,通过报告中央一级机关的工作,来向全国人大反映和揭示中央与地方工作的全局。比如,国务院与地方政府是领导关系,总理所报告的就应当是国务院在处理这一领导关系方面的得与失、经验、问题与教训。比如,最高法院与下级法院是法律监督关系,最高法院就应当报告如何落实这一关系方面所做的工作,而不应当是下级法院的普遍性工作。

  

   二是,工作报告中应当包括领导人个人自我述职的内容。国务院总理、“两高”负责人既有相应国家机关中的最高法律地位,又具有崇高的政治地位,代表了“一府两院”的形象,社会对他们的关注评价实际就代表了对“一府两院”的关注评价。全国人大对“一府两院”的工作监督,在很大程度上就是对三机关领导人个人的监督,因为他们个人对三机关的工作具有重要影响。因此,应当在法律上要求工作报告中有领导人个人述职、自我评价、回应社会等方面的内容。这样,工作报告就会有血有肉,避免枯燥乏味。

  

   三是,最高法院、最高检察院的工作报告与国务院工作报告的内容应当有所区别。人大不适宜对司法机关进行个案监督,因此,对法院、检察院的监督应当重在对其所任命人员的监督,而对政府的监督,既包括对人的监督,也包括对事的监督。“一府两院”应当根据人大监督的这一特点来起草工作报告。

  

   2.人大审议和批准的对象究竟是什么?人大会议对“一府两院”的工作报告在审议之后要进行表决,通过一个是否批准的决议。但是,“一府两院”的工作报告是否等同于其工作本身?审议和批准工作报告,能否等同于审议和批准“一府两院”的工作?似乎不能这么看。因为:有时候工作做得好,但工作报告未必写得好;有时候工作做得不好,但报告写得很好;有时候人大代表对“一府两院”负责人的评价,与工作实绩和工作报告都不相符合。这些因素对工作报告的表决得票数,都有重要影响。它向我们提出的问题是,审议和表决工作报告的传统做法,能否说是一种成功的工作监督方式?有没有需要改革和完善的地方?

  

   3.工作报告一旦不通过怎么办?这样的情况,多年前在地方人大审议表决法院工作报告中就发生过。只要有表决,就有得票不过半数的可能。但如何处理这种情况,相关法律缺乏明确规定。工作报告不通过,能够再作一次报告、再进行一次审议表决吗?如果能,其法理基础是什么?如果不能再作一次报告,又怎么办?而且,工作报告一旦不通过,如何追究责任?而追究责任可能又涉及党委,因为党是领导一切的。建议对这些问题进行研究规范。

  

   4.建议减少甚至取消口头作工作报告的传统做法。全国人大会议的时间十分宝贵,但是用来听取有关领导人、负责人作工作报告的时间太长。宪法和法院、检察院组织法规定,“一府两院”向全国人大报告工作,宪法还规定,全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划的报告以及国家预算和预算执行情况的报告,但是,并没有规定必须口头报告。报告工作、报告国民经济和社会发展计划以及国家预算情况,既有口头报告,也有书面报告,有没有可能将最高法院、最高检察院的工作报告,国民经济和计划预算的报告,甚至全国人大常委会的工作报告,都改成书面文件直接印发会议?这样就会节约会议相当多的时间。

  

八、完善出席会议人数和表决制度


按照两个议事规则的规定,(点击此处阅读下一页)

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