刘松山:对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议

选择字号:   本文共阅读 554 次 更新时间:2020-01-17 22:57:37

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刘松山 (进入专栏)  
提名常委会代表资格审查委员会主任委员、副主任委员和委员人选。这是十分重要的人事权力,显然超越了全国人大组织法第25条规定的范围。

  

   还有,全国人大组织法规定,委员长会议对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会审议。容易产生两个问题:一是,委员长会议可以将全部议案质询案决定交由专门委员会审议,而不提请常委会审议,实际上卡住了常委会直接审议的通道;二是,“决定交由”的含义并不清晰,可以理解为“决定是否交由”或者“决定是否列入”,实际也使得委员长会议可以卡住议案质询案直接通向常委会的通道,立法法中就出现了这些情况。

  

   而实践中,委员长会议以“原则同意”或者“通过”的方式,出台了为数不少的直接或者间接规范全国人大及其常委会行使职权的内部工作制度。这些制度性文件是不是具有立法的性质,其所涉事项与国家立法权有没有重合交叉,是值得梳理研究的。

  

   3.研究常委会“重要日常工作”的含义。按照宪法和全国人大组织法的规定,委员长会议的职权是处理常委会的重要日常工作。但什么叫“重要日常工作”?常委会的重要日常工作不就是举行会议,进行审议表决吗?除了举行会议外,常委会作为一个合议机关,在闭会期间是无法开展日常工作的。而工作机构、办事机构是常委会的参谋助手,为常委会提供服务,无论在常委会开会还是闭会期间,它们的日常工作在性质上是为常委会举行会议做准备,或者落实常委会会议的要求,而不是常委会本身的日常工作;没有常委会的授权或者同意,它们也不能代表常委会。那么,委员长会议所处理的工作是什么性质?似乎应当说,也属于为常委会服务性质的,而不是常委会的日常工作,只不过它的服务事项比工作机构、办事机构所服务的事项更为重要。如果把委员长会议、工作机构、办事机构的日常工作,都说成是常委会的日常工作或者重要日常工作,就可能让人产生这三个主体都代表全国人大常委会的错觉。所以,为了科学规定委员长会议包括工作机构和办事机构的职权,需要对为常委会服务的参谋辅助工作与常委会本身的工作做清晰的区分。建议有关方面对这个问题予以研究,可以在修改这几件法律时,对宪法有关“重要日常工作”的用语做个别调整,也可在不修改宪法的情况下,在全国人大组织法和常委会议事规则中对委员长会议的职权做明确列举,不做兜底规定,让人通过列举看出委员长会议的具体工作与常委会本身工作的区别。

  

   4.将委员长会议议事规则的内容放到常委会议事规则中规定。现在,委员长会议通过的委员长会议议事规则,有两个问题:第一,它不是法律,不具有法律效力,但却与常委会会议有密切关联;第二,它的议事程序非常简约,既没有规定委员长会议组成人员之间的相互关系,也没有规定委员长会议的表决机制。由于委员长会议是全国人大组织法中的重要内容,并与常委会会议具有重要联系,其行使职权直接影响常委会会议的程序与结果,建议将委员长会议议事规则的部分内容化解到全国人大组织法中,并在常委会议事规则中对其议事程序做详细和完善的规定。

  

   5.明确全国人大常委会党组、委员长、委员长会议以及常委会彼此之间的关系。全国人大常委会是党中央领导下的重要政治机关,党中央是通过全国人大常委会党组来实现对常委会的领导的,而委员长又是当然的党组书记,在委员长会议中居于十分重要的地位,委员长会议在常委会的内部组织中又居于最重要地位,所以,科学设计和安排这几个重要主体之间的关系,对于坚持党的领导与保障全国人大常委会充分发扬民主,具有十分重大的意义。现在,全国人大常委会党组有一个工作规则,这个规则的宗旨是保证党组在全国人大常委会中发挥领导核心作用。常委会是国家机关,它的议事规则第二条明确规定,常委会审议议案、决定问题应当充分发扬民主,因此,它的宗旨是发扬民主。但是,委员长会议的议事规则并没有明确委员长会议的宗旨。建议将几个议事规则的内容结合起来,通盘考虑以上几个重要主体之间的关系,将党组工作规则和委员长议会议事规则中的一些内容,整合规定到全国人大组织法和常委会议事规则中,使委员长、委员长会议成为常委会党组和常委会之间的重要桥梁,能够有效地将坚持党中央的领导和保证常委会充分发扬民主统一起来。

  

四、完善全国人大及其常委会的会期制度

  

   法定的会期制度是人大及其常委会组成人员充分发表意见、提高审议质量的保证。根据全国人大议事规则和常委会议事规则的规定,全国人大会议于每年第一季度举行,常委会会议一般每两个月举行一次,这两个规定是会期的重要内容。但是,每次会议举行多长时间,或者一年、一届人大及其常委会应当有多长的开会时间,法律却没有规定。从这些年的惯例看,全国人大会议每年都在3月5日召开,会期在10至15天左右。实践证明,这一做法是可行的,建议在全国人大议事规则中把这个一般性的做法明确规定下来。同时增加一项立法设计:必要时,由特定的主体提议,经大会主席团决定,可以延长会议时间。

  

   应当着重完善的是常委会的会议时间。从六届至十二届,每届五年中,全国人大常委会开会的天数分别是:六届227天,年均开会45天;七届212天,年均开会42天;八届210天,年均开会42天;九届177天,年均开会35天;十届161天,年均开会32天;十一届134天;年均开会27天;十二届153天,年均开会31天。从这个数据看,常委会在5年中开会的总天数明显呈逐届减少的趋势。其中,十一届常委会五年中年均仅开会仅27天,而最近的十二届年均开会也只有31天。这个现象应当引起足够重视和研究。为什么六、七届时,人口比现在少几个亿,经济社会的发展以及改革开放的形势任务远没有现在复杂,人民代表大会制度的健全完善处于起步阶段,立法任务没有后来的几届繁重,而常委会的会期却比后来的几届会期长很多?国外议会一年中差不多有半年甚至更多的时间在开会,我国的人大常委会虽然不能同国外议会简单类比,但开会时间太短显然不利于人民当家作主。

  

   建议在常委会议事规则中明确规定和大幅延长常委会的会期。由于常委会每次开会的议程具有不确定性,要求规定每次开会的具体时间,不太可行。但是,把常委会的议事决策时间放到一定时期内党和国家议事决策的整体格局中通盘考虑,是可以对开会时间进行总量规定的。比如,可以规定一年开会不得少于60天或者一届开会不得少于300天。有了这样的总数,有关方面就可以根据常委会的年度工作要点和立法、监督的工作计划以及一届常委会的总体工作规划,在每年或者一届的总天数中针对性地灵活安排每次会议的时间,保证那些涉及重大复杂问题的议案有充足的审议时间。在这个基础上,还可以规定特定的主体(比如常委会组成人员、专门委员会等)在常委会会议期间,可以提起延长会议时间的动议。因为每次会议究竟要开多长时间,并不是事先就能估算出来的,事先决定的开会时间有时未必合理科学,会议所需的时间常常只有在会议进行中随着问题审议的进展才能逐渐清晰。临时延长会议时间是有先例的。比如,在建国前夕北京市召开各界人民代表会议时,由于毛泽东到会讲话,提出了市民来信反映的物价高涨和捐税、失业多的问题,建议代表会议处理,会议就当即决定将原定的会期三天延长为五天。[1]再比如,六届全国人大期间,在彭真委员长主持下,常委会在会议审议的过程中,就多次延长原定的会议时间。建议在修改法律时总结历史经验和现实需要,为延长会期留下适当空间。


五、改革代表团、一定数量代表或者委员提出议案的制度

  

   全国人大及其常委会开会的前提,就是有动议。但长期以来,会议审议的议案,基本是由国家机关及其内部组织提出的,代表团或者一定数量的代表或者委员提出的议案,除了极个别的情况外,尚没有直接进入会议议程的先例。建议修改法律时对此问题予以重视研究。

  

   1.对主席团和委员长会议审查处理议案的性质予以研究。按照全国人大组织法等法律的规定,一个代表团或者三十名以上的代表,或者常委会组成人员十人以上,可以分别向代表大会或者常委会提出属于代表大会或者常委会职权范围内的议案,由主席团或者委员长会议决定是否列入大会议程或者提请常委会会议审议。这就是说,主席团或者委员长会议对代表团或者一定数量的代表、委员提出的议案,具有进行实质性审查并作出处理决定的职权。  

  

   但这有几个问题需要研究:

  

   一是,根据全国人大组织法的规定,主席团是由全国人大预备会议选举产生的,是只存在于本次会议期间的临时性机构,不是全国人大的常设机关;而且,其职权是主持大会会议,但主持应当是程序性的。这样,将对各类议案进行实质性审查并予以处理的职权,交给主席团这一临时性、程序性的会议主持机构,是否适宜,就值得研究了。而委员长会议虽然不是临时性的机构,但一概由它对一定数量的委员向常委会提出的议案进行经常性的审查处理,是否合适,也值得研究,因为这样,在委员向常委会提出议案的通道上,委员长会议实际就成为委员提出议案的审批机构了。

  

   二是,代表团、一定数量的代表或者委员,是向代表大会或者常委会提出议案的,而不是向主席团或者委员长会议提出议案的。如果代表大会或者常委会由于特殊情况来不及审查处理代表委员提出的议案,可以临时授权主席团或者委员长会议对某次会议上提出的议案进行审查处理,但是,如果法律明确规定由主席团或者委员长会议来进行一般性的审查处理,其法理基础就需要研究论证。

  

   2.对代表团、一定数量的代表或者委员向大会或者常委会提出议案的处理问题做新的立法设计。可以有几个方案:

  

   方案一:对这几类主体直接向大会或者常委会提出议案,不作一般性规定,因为法律了做了一般性规定,这些主体特别是代表联名提议案的积极性高、数量多,但又总是不能进入大会议程,那么,这个规定就没有意义。在不作一般性规定的情况下,可以设计例外性规定,让代表团、代表和委员在特定情况下可以直接向大会或者常委会提出议案。

  

方案二:不规定代表团或者一定数量的代表可以直接向代表大会提出议案,或者即使可以直接提,也作严格限制。因为代表大会的时间有限,要审议决定的问题很多,议程早已确定下来,并经党中央批准,在会议过程中临时增加议案,基本没有可行性。但是,可以拓宽常委会会议将委员提出议案直接列入议程的通道,因为委员是专职的,有条件提出质量较高的议案,常委会的会议时间相对充裕,议程虽事先经党中央批准,但有调整的灵活空间。 (点击此处阅读下一页)

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