孙佑海:我国70年环境立法:回顾、反思与展望

选择字号:   本文共阅读 138 次 更新时间:2020-01-14 02:37:02

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孙佑海  

   摘要:70年的中国环境立法,总体上分为三个阶段,即起步阶段、发展阶段和进入生态文明新阶段。起步阶段是从1949年10月新中国成立到1978年底党的十一届三中全会召开之前,发展阶段是从1979年到2012年党的十八大召开之前,进入生态文明新阶段是从2012年11月党的十八大召开至今。历史表明,在毛泽东主席和周恩来总理等老一辈党和国家领导人的关心和有关部门的共同努力下,我国的环境立法在新中国成立后已经提到工作日程,并取得一定成绩。党的十八大以来我国的环境法制建设取得历史性进步。在充分肯定成就的基础上,通过反思,发现我国环境立法依然存在立法质量不高、立法体制机制不够合理、实施效果不理想等问题。为此,应当根据习近平生态文明思想和党的十九大、十九届四中全会精神,明确新时代环境立法的指导思想和原则,加快环境法律的立改废释工作,切实提高环境立法质量,补齐生态保护立法的短板,积极推进相关法律的生态化,加强配套环境法规和规章的制定,加快健全完善生态环境保护法律体系,实现环境治理体系与治理能力的现代化。

  

   引言

   习近平总书记在庆祝新中国成立70周年大会上的讲话指出,70年来,全国各族人民同心同德、艰苦奋斗,取得了令世界刮目相看的伟大成就,不断创造新的历史伟业。环境保护事业和其所依托的环境保护法制,是习近平总书记所指出的“历史伟业”之一。在中华人民共和国走过70年之际,全面回顾和反思我国环境立法的历程,并对今后的环境立法趋势进行研判展望,对促进我国环境立法沿着正确的方向前行,具有十分重要的理论价值和实践意义。

  

   回顾:我国70年环境立法之路

   70年的中国环境立法,总体上分为三个阶段,即起步阶段、发展阶段和进入生态文明新阶段。

   1 我国环境立法的起步阶段

   这个阶段是从1949年10月新中国成立到1978年底党的十一届三中全会召开之前。有人认为,我国在改革开放之前没有环境法,这是不符合历史事实的。实际上,在新中国成立不久,我国党和人民政府已经将环境立法提到重要工作日程。

   请看以下立法资料:《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》(1953年)、《国家建设征用土地办法》(1953年)、《工厂安全卫生规程》(1956年)、《狩猎管理办法(草案)》(1956年)、《水产资源繁殖保护条例(草案)》(1957年)、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》(1957年)、《水土保持暂行纲要》(1957年)、《放射性工作卫生防护暂行规定》(1960年)、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》(1960年)、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》(1962年)、《森林保护条例》(1963年)、《城市工业废水、生活污水管理暂行规定(草案)》(1964年)、《放射性同位素工作卫生防护管理办法(试行)》(1964年)、《矿产资源保护试行条例》(1965年)、《关于加强山林保护管理,制止破坏山林、树木的通知》(1967年)等。

   在这个阶段,发生了以下与环境立法相关的重要事件:

   一是我国“五四宪法”就有保护环境与资源的规定。1954年,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法(简称“五四宪法”),确立了人民民主和社会主义原则,规定了公民的基本权利和义务,并在第六条明确规定,“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有”。根据该条,确立了自然资源的国家所有权制度。第十四条还规定,“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益”。公共利益,应当包括公民的环境权益。由此可见,虽然新中国成立不久,但是我们的开国领袖们,已经注意运用国家根本大法进行资源和环境的保护。

   二是我国高调参加国际环境保护活动。1972年6月,我国派出政府代表团参加了联合国人类环境会议。参加国际环境会议,这在今天看起来似乎是司空平常的事,但在那个时代却极不寻常。周恩来总理建议我国派团参加联合国人类环境会议,得到毛泽东主席的批准。1972年6月5日,中国代表团参加会议并在大会上发言,阐明了我国在环境问题上的原则立场,同各国交流了环保经验并对会议文件提出了意见建议。这次会议对中国是一个划时代的警醒,使中国开始重视作为社会主义国家的环境污染问题。

   三是我国召开第一次全国规模的环境保护大会。我国政府派代表团参加联合国人类环境会议,对我国的环境保护工作是一个极大的推动。在听取汇报后,周恩来总理决定1973年8月召开第一次全国环境保护会议,从此开创了中国环境保护工作的新纪元。这次会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年8月),实质上是中国第一个综合性环境保护法规。该文件规定,我国的环境保护方针是“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”。该文件还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则;建立了“三同时”等制度;规定了防治废水、废气、废渣、噪声、农药、放射性物质、有毒物质、食品污染以及保护和改善城市、工矿区、居住区、水、土、野生动植物、森林、草原等重大措施,并且对环境监测、科研、宣传、教育以及环境保护所必需的投资、设备、材料等事项均提出严格要求。这个《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,实际上为我国之后制定的环境保护法的雏形。

   四是1978年宪法将保护环境与资源提升到一个新高度。1978年,第五届全国人民代表大会第一次会议通过了新《宪法》(3月5日),明确规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作十分清晰地写入国家根本大法,把环境保护确定为国家的一项基本职责,将环境污染防治和自然资源保护确定为环境与自然资源法的两大领域,从而奠定了中国环境资源法体系以及环境与自然资源法学的基本构架。

   历史表明,在毛泽东主席和周恩来总理等老一辈党和国家领导人的关心和有关部门的共同努力下,我国的环境法制事业在新中国成立后就已经提上工作日程,并取得很大成就。尤其是周恩来总理见微知著、远见卓识,很早就发现了中国的环境问题并采取有力措施加以解决,是中国环保事业的开创者和奠基人。但我们也清醒地看到,由于新中国刚成立不久,我国国家管理的各项事业刚刚起步,各项基础工作薄弱,环境保护立法工作不可避免地存在一些起步阶段的幼稚性。一些法律文件的起草、审批和公布,不是很规范。有的文件今天看起来不像是一部“法规”。但是,这些瑕疵不能抹杀新中国成立初期我国在环境保护立法领域所取得的成绩,更不能抹杀这些环境保护法规文件在环境保护实践中所发挥的重要作用。

   2 我国环境立法的发展阶段

   我国环境立法的发展阶段,大体上是从1979年到2012年党的十八大召开之前。

   1978年12月,中国共产党召开“拨乱反正”具有里程碑意义的十一届三中全会。在这次全会上,党中央确定了“以经济建设为中心”的战略方针。1984年10月,党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》。从此,我国进入了波澜壮阔的改革开放阶段。这个阶段,我国经济领域取得巨大成就,但该阶段大规模的开发建设活动对生态环境和自然资源造成了巨大破坏,为此,我们党和国家通过加强环境法制等手段,与环境污染和生态破坏行为进行了顽强的斗争。以下是环境立法的若干标志性事件:

   一是党中央专门批准内含推进环境立法的《环境保护工作汇报要点》。1978年12月,中共中央批转了国务院环境保护领导小组提出的文件,该文件将加强环境资源法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,由此拉开了中国环境资源法发展的序幕。1979年2月,五届全国人大常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法(试行)》。

   二是全国人大公布《中华人民共和国环境保护法(试行)》。1979年9月,五届全国人大第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。该法的公布是我国环境保护事业发展的里程碑事件。《中华人民共和国环境保护法(试行)》依据宪法,针对中国的环境状况,规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围,规定了“谁污染谁治理”等原则,确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度,明确了环境保护机构设置及职责。该法的内容全面、系统,是我国环境法走向体系化一个重要标志。该法虽然是一部“试行法”,但其在法律效力上与其他法律没有差别,依然具有一体遵行的权威性。

   三是1982年宪法进一步强化环境和自然资源保护。1982年修订的《中华人民共和国宪法》对保护环境具有特别意义,其将保护环境规定为“保护和改善生态环境和生活环境”。生态环境的表述在1982年已经入宪,第26条的全文是:“保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”1982年修订的宪法第9条还规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

   四是迎来了环境立法的大发展。在1982年修订的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法(试行)》公布后,我国先后制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》(1982年)、《中华人民共和国水污染防治法》(1984年)、《中华人民共和国大气污染防治法》(1987年)、《中华人民共和国草原法》(1985年)、《中华人民共和国矿产资源法》(1986年)、《中华人民共和国水法》(1988年)、《中华人民共和国野生动物保护法》(1988年)等污染防治和自然资源保护方面的法律法规。

   五是有关部门法也开始关注环境保护问题。面对严峻的环境形势,不仅仅环境法行动起来,民法、刑法、诉讼法等相关部门法也积极投入到同环境污染和生态破坏行为作斗争的行列之中。

   在民事立法方面,1986年六届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”2007年十届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第83条、第90条对环境保护的相邻关系作出明确规定。2009年十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国侵权责任法》第八章为“环境污染责任”。之后,最高人民法院专门制定了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,对贯彻实施《中华人民共和国侵权责任法》确定环境污染责任需要明确的界限问题,作了进一步细化的规定。

在刑事立法方面,有关环境资源犯罪的规定提到立法程序。1979年《中华人民共和国刑法》将环境资源犯罪的内容纳入分则第三章“破坏社会主义经济秩序罪”之中。1997年《中华人民共和国刑法(修订)》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”,分则第九章规定了“环境监管失职罪”,分则第三章第二节“走私罪”中也包含了环境犯罪问题。在《中华人民共和国刑法修正案(二)》至《中华人民共和国刑法修正案(八)》中,都强化了环境资源犯罪的内容。尤其是《中华人民共和国刑法修正案(八)》,降低入罪门槛,删去了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”构成条件,规定只要违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,就要追究刑事责任。时任全国人大常委会法工委主任的李适时表示,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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