牛坤玉 钟钰 普蓂喆:乡村振兴战略研究进展及未来发展前瞻

选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2020-01-11 08:29:07

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牛坤玉   钟钰   普蓂喆  

   摘要:文本通过回顾乡村振兴战略以往文献,识别出目前乡村振兴面临的突出问题和挑战,即城镇化背景下乡村对人才、土地、资金等要素引力不足,乡村生产要素加速“非农化”,乡村引才体系、土地制度、融资机制和乡村治理结构尚需完善。实现乡村振兴,需处理好与脱贫攻坚、粮食安全、市场机制以及农户内生动力激发这四大关系。现有文献多采用理论描述、逻辑推演的方法分析乡村振兴与这四者之间的关系,结合具体操作实际开展内在机理以及具体推进路径的研究还有不足。未来研究应关注以下四个方面:乡村振兴理论体系的构建和深度挖掘,乡村振兴的规律、趋势和效果评价体系构建以及微观计量定量分析,乡村振兴与其他“三农问题”的衔接机制研究,以及乡村振兴的内生动力机制研究。

  

   党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略,并将其列为坚定实施的七大战略之一。作为解决“三农问题”、全面激活农业农村发展活力的重大行动,近年来,乡村振兴问题在学术层面上得到极大关注,关于乡村振兴问题的研究呈现井喷式增长。据CNKI数据库(中国知网)统计显示,乡村振兴的相关研究在2016年、2017年和2018年分别是3篇、275篇和6096篇,预计2019年能达到1.5万篇。学者分别从内涵、实施路径和机制等方面对乡村振兴战略进行阐释,可以说研究内容层层递进、步步深入,基本廓清了乡村振兴战略中五句话的内在关系、逻辑目标。但这两年来,鲜有学者对有关乡村振兴战略的研究进行系统归纳总结,尤其缺乏对乡村振兴战略未来研究重点的深入论述。本文通过对相关文献进行总结分析,将学者广泛关注的乡村振兴的“人、地、钱”资本要素激活以及制度化构建等问题进行归纳,并将乡村振兴战略的实施与脱贫攻坚、粮食安全、市场化改革、农民内生动力激发这四大关系的研究现状进行梳理。

   总体来看,目前学界对上述问题的研究主要集中于乡村振兴现状和问题的描述以及具体实施路径探索等方面,研究主要使用的方法有科学内涵与逻辑体系研讨、理论框架和实现路径搭建、个案分析等,而基于计量分析的量化实证分析研究较少。本文旨在识别乡村振兴存在的问题、归纳现有的研究观点和方法基础上,指出现有研究仍有待深入的地方和未来研究应关注的问题。

  

  

   一、乡村振兴战略面临的四大挑战

  

   乡村振兴战略,抓好“人、地、钱”是关键(叶兴庆,2018)。目前,乡村振兴面临的主要问题体现在,农村地区“老龄化”“空心化”“低学历”现象突出(孙学立,2018;蒲实、孙文营,2018),中坚人才队伍缺乏;土地收益“取之于农,用之于城”的制度障碍尚未破解;乡村的资源性资产尚未盘活,多样化的融资体系亟待构建;乡村振兴的制度化建设尚未在学术层面和政策层面给予解答。

   (一)乡村振兴的专业人才比较紧缺

   农业农村优秀人才是乡村振兴的内生动力和内在需求(吴忠权,2018;张志增,2017),是促进农业发展由增产到提质的中坚力量(孙学立,2018),也是实现其他领域振兴的能动性因素(关振国,2019)。现有研究主要围绕乡村振兴人才现状、人才流失的原因以及引才路径开展分析。

   城乡发展差距导致乡村人才纷纷投入城市建设中,青壮年劳力、高素质人群流失严重(方中华,2019;李宁,2018),留守基层的主要有两类人,一类是基层干部,另一类是老人、妇女和儿童(任中平,2012)。《2017年农民工监测调查报告》显示,农民工总量占到全国人口的20%,占农村人口的50%,留守农村的各类实用人才仅有1690多万人,占农村劳动力的3.3%。任中平(2012)调研发现,四川遂宁市外出务工的农民占到全市农村劳动力的70%以上。务农人员普遍文化程度低,老龄化问题突出。第三次全国农业普查主要数据公报显示,农业从业人员小学学历与初中学历者占总人数的85.4%,大专及以上学历的仅占1.2%。谭金芳等(2018)通过“万名学生万村行”调研发现,70%的农民均为初中及以下学历,本科以上的仅占7%。吴素芳(2019)通过调研新型农业职业培训班发现,初中及以下文化程度者占71.4%,40岁以上从业者高达78%。桂华(2019)指出,从事耕种的多为50岁以上的中老年人以及部分70岁以上身体健康的老人。此外,农业推广人才,农业生产型、经营型和技能服务型人才严重匮乏。涉农本科毕业生,升学进入企事业单位工作的比例高达90%以上,仅有少数人从事农业推广、农业生产和农业技术服务工作(刘爱玲、薛二勇,2018)。相比城市,农村生活环境不佳、发展机会不足、文化吸引力匮乏,再加上对农民职业的偏见,导致农村对人才引力不足(蒲实、孙文营,2018)。乡村部门单位缺少引进人才的思想意识和主观能动性,缺乏引进人才的针对性和具体规划(关振国,2019)。激励机制的僵化与缺失也导致乡村振兴后劲不足(蒋卓晔,2018;关振国,2019;韩俊,2018)。

   有学者从促进人才振兴的途径上进行了思考。宏观层面,有学者指出注重人才内部化建设与挖掘(李永辉、李茜,2018;钟钰,2018),通过政策引导和技术培育吸引农民、高校毕业生、城镇居民回流成为职业农民(赖德胜、陈建伟,2018;叶兴庆,2018;秦中春,2017)。另外,要加强物质资本、科技人才和企业家向农业产业流入,实现劳动力“要素替代”(王跃梅、姚先国、周明海,2013)。微观层面,如许应楠和刘忆(2019)基于技术接受模型(TAM)和计划行为理论(TPB),利用结构方程模型分析了乡村振兴背景下新型职业农民参与农村电子商务发展的影响因素和对策。杨璐璐(2018)运用人力资本投资理论,构建影响农民教育行为决策的理论模型,研究影响农民培训满意度的因素。

   (二)土地要素活力尚未充分释放

   土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体,也是影响乡村振兴战略成败的关键问题(丁志刚、王杰,2019;郭晨浩,2018)。

   土地收益分配机制不健全,农民难以从现有的土地制度中获益。在土地制度改革中,农民的内生发展动力没有得到充分激发,目前的征地制度对农民的补偿方式单一,多数仅限于货币补偿,且补偿标准普遍较低,土地收益存在“取之于农村,用之于城市”的问题。贺雪峰(2018)指出建设用地增减挂钩并不能增加农民财产性收入,反而可能导致农民失去土地,进城失败后无法再回到农村。胡传景等(2019)认为目前在乡村振兴背景下,农村宅基地面临底数不清、交易对象限制苛刻、拆迁补偿标准较低等问题。在现行的土地政策下,农民从土地中得到的收益主要体现在以下三个方面:一是获得流转收入或征地补偿;二是与企业签订简单的雇佣劳动合同或产销合同;三是通过股权获得一定的收益。目前以前两种参与方式居多(中国人民银行达州市中心支行课题组,2019),以入股、信托等形式获取收益的比例很低(王锋,2019),失去土地经营权农民长效的生存和发展机制尚未建立,土地制度改革与农户利益的深度融合机制还有待挖掘。在现有的土地制度下,政府是唯一的建设用地提供者,农户和集体经济组织无法直接面对需要用地的经营者,政府征地往往以公共利益为切入点,农民和农村集体经济组织难以真正受益(赵莎,2019;兰红燕,2019)。现行的征地制度存在土地征占规模过大、公益性征地与经营性征地界分模糊、失地农民补偿偏低、土地增值收益分配不合理、农村集体和农民对土地征用的发言权依然较小等问题(张云华,2018)。集体经营性建设用地入市交易均价为8.34万元/亩-49.59万元/亩不等(王磊,2018;叶红玲,2018;陈春、苗梦恬,2018),而被征地农民从中获取的收益在0.597万元/亩-9.44万元/亩不等(王磊,2018;郑娟尔等,2018;赵龙,2018),比起入市土地带来的收益,差距巨大。

   现有的土地承包制度规范性较差。乡村人口结构已经发生巨变,现有《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)中缺乏土地承包权退出机制,导致无种粮意愿的外迁人口拥有土地承包权,而有种粮意愿的新生人口无土地承包权等问题(蓝海涛,2018;兰红燕,2019)。另外,现有《土地承包法》中没有对经营权抵押作出规定,导致种植大户和企业贷款难,资金周转难(兰红燕,2019)。陈玉山和庄小将(2018)指出目前的土地流转规范性较差(王锋,2019)、法律保障性差,以非正式和无固定期限合同为主(贺雪锋,2019),“毁约”“跑路”等现象突出。土地流转的期限较短,如江西、浙江等地的土地租赁期限大部分在5年以下(郭金丰,2018;周琳琅,2018)。土地规模经营面积仍普遍偏小,如宁波农业户均经营规模仅9亩(周琳琅,2018)。即使土地得到规模化流转,但由于人才、资金、技术和要素的配备失衡(刘卫柏、顾永昆,2018;陈玉山、庄小将,2018),农业生产周期长和投入高的特点,使企业往往因为资金不到位错过种植周期导致土地撂荒(中国人民银行达州市中心支行课题组,2019),土地的生产效率也难以提高。

   目前,农村集体土地征收和使用存在制度障碍。现行的土地制度禁止农村土地入市,阻碍了农民财产性收入的获得(周其仁,2014)。叶裕民等(2018)指出,中国乡村建设用地存在向城市供给的倾向,导致生产资料减少,乡村振兴内生动力不足。王海娟和胡守庚(2019)认为现行土地制度扩张了农民的地权,却弱化了村集体的土地权利,导致村集体动员能力下降,成为乡村振兴的制度障碍。陈文胜(2018)指出目前人才、资金等各种要素难以下乡,主要原因是土地的权能不清晰,难以资本化。使土地及其附属物权属清晰,是推动乡村资源资产化,实现乡村振兴的关键。夏柱智(2018)发现土地增减挂钩制度带来区域不公平问题,导致资源要素更多流入较发达地区的农村,推动乡村振兴的效果并不尽如人意。王晓桦(2018)指出现行的《农村宅基地管理办法》规定禁止向城镇居民、法人和其他组织、村集体组织成员以外的农民转让宅基地,导致乡村的流逝人口难以得到有效补充,社会资本难以进入农村,从而限制了乡村振兴的步伐。现行的法律制度主要强调宅基地的保障性功能而非经济功能,导致农村宅基地使用权抵押存在权属障碍(龙圣锦、陶弈成,2018;张勇,2018)。倪维秋(2018)指出,目前农村土地利用规划缺位导致农村土地利用粗放、无序。

   (三)乡村造血不足与资金扶持不够

美国建立了多元化的农村金融体系,由农场信贷系统、商业银行贷款、政府贷款为农业发展、居民住房和消费、农村人居环境治理提供资金支持(中国农业银行三农政策与业务创新部课题组,2018)。相比之下,目前中国乡村振兴建设面临资金缺口大,投入单一,金融扶持和担保政策缺失等问题(汪武斌等,2018)。乡村“沉睡的资产”尚未盘活。中华人民共和国国务院新闻办公室公布的资料显示,截至2017年,我国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩,各类账面资产2.86万亿元,大体上相当于全国平均每个村庄占有500万元。在整合村集体资源型资产方面,虽然有成功的经验,如贵州省六盘水将土地等自然资源通过入股的方式变成股份,有效盘活当地沉睡的资产(杨慧莲等,2018),但“以土地换资金建设城市”“用土地出让收入弥补政府支出”是普遍现象(刘振伟,2019),如何将农村资源型资产收入用之于乡村是乡村能否振兴的关键。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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