李聆群:南海问题与大变局中的海上挑战

选择字号:   本文共阅读 1399 次 更新时间:2020-01-01 00:32:30

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李聆群  

  

   当前中国外交所面临的新旧挑战,首当其冲的是中美关系。中国外交的许多议题都受中美关系的塑造和影响。中美关系既是新课题,也是老课题,既是中华人民共和国建国伊始就面临的主要挑战,也是随着国际国内格局不断变化而常更常新的长期课题。自2010年美国奥巴马政府宣布“重返亚太”开始,美国政界和知识界对中国崛起的不适感日益强烈,做出的反应也愈发激烈。2017年12月和2018年1月,特朗普政府连续发布《国家安保战略》和《国家防务战略》,将中国标记为战略竞争对手,宣告与中国进行全方位、全要素战略竞争。2019年6月3日,美国前代理国防部长沙纳汉在新加坡香格里拉峰会上,正式推出美国的《印太战略报告》,标志着美国对华外交政策的战略竞争模式逐渐成形和成熟。

  

   当前正在形成的中美战略竞争新态势,其本质是守成大国和崛起大国之间的结构性矛盾,其核心形式是守成大国对崛起国发起的海上挑战。对守成大国美国而言,为遏制中国的崛起,采取海上挑战的方式是优先选项。一方面,随着中国的崛起,对拥有更广阔的国际战略空间有了更高的需求,这决定了中国必须由陆地、近海向深海、远洋拓展。近年来,中国在周边海域的影响力和辐射力日益增长,在三大洋和北极区域也可以看见中国积极参与的身影。这种拓展的直接后果就是对由美国创制和主导的海洋安全秩序产生冲击,对此美国必然从海上做出回应。另一方面,海上力量的运用是美国的优势和思维定式。从建国起,美国的国家战略定位始终是一个海上强国。从建国初就开始一路西进扩展疆土,直到形成以东西两洋为领土的自然屏障。之后迅速向海上推进,进行战略性布局。可以说,建设海上压倒性力量、保持海上绝对优势、争夺海洋控制权刻在美国的战略DNA 里。

  

一、大国崛起中的海洋因素与美国发起的海上挑战


   纵观世界历史,海洋在大国崛起中一直扮演举足轻重的角色。一方面,来自海上的挑战几乎是所有大国崛起过程中面临的主要困难。另一方面,一个国家若要实现崛起,也必须积极主动地利用海洋因素,将浩渺的海洋空间和丰富的海洋资源转化为自身的实力和战略优势。因此,对于处在百年未有之变局下的中国来说,妥善应对海上挑战、充分用好海洋空间和资源、主动引领海洋秩序构建,是缓解和化解中美竞争的结构性压力的关键所在,也是中国在百年变局中顺势而上的必要前提。

  

   从2015年奥巴马政府发布《亚太海洋安全战略》、启动南海航行自由行动,到2019年特朗普政府发布《印太战略报告》,美国针对中国在海上发起挑战的意图愈发明确和系统。美国的海上挑战主要采取双管齐下的方式:(1)向中国展示其所掌握的海上安全体系的优势和威力;(2)竭力压缩中国发展所需要的海洋战略空间。

  

   美国的海洋安全秩序包含两个核心要素: 原则和实力。美国构建的海洋安全秩序的根本原则是维持海洋霸权,即最大程度上的海洋自由。该原则的维护需要实力,这部分由硬件和软件构成。硬件部分是美国及其盟友的海上力量,软件部分是由同盟和伙伴国组成的安全架构。在硬件部分,近年来美国军事部署向亚太/印太地区倾斜,计划在2020年之前将60%的军力部署在该区域,包括最先进的军备、作战理念和混编方式。在软件部分,美国着重锻造同盟和伙伴关系,将传统的轴辐模式升级为网络化的安全同盟体系,并通过频频调用这些盟友资源,向中国炫耀其驾驭地区海洋安全体系的能力。美国的上述举动意在威慑。对中国来说,更直接的挑战和考验是插手中国与周边国家的海洋争议,妄图将中国钳制在近海区域,以此消耗中国快速增长的海洋实力,压缩中国发展的海洋战略空间,阻挠中国向深海远洋前进的步伐。而中国周边海域最容易让美国找到借口兴风作浪的,是南海问题。从2010年起,美国开始频繁小动作,打破了南海自2002年《南海各方行为宣言》签署以来保持的和平安宁的氛围。2013年,美国怂恿菲律宾单方面发起南海仲裁案,并提供资金、情报和进行舆论造势;2015年,奥巴马政府首次在南海正式实施“航行自由行动”;2016年仲裁庭无视中国不接受、不参与的立场,对南海仲裁案进行完全偏袒菲律宾的判决;2017年特朗普政府上台后强化“航行自由行动”,包括进入西沙12海里领海、双舰演练、海空配合,特别是近期出现的单舰双挑战乃至一月内两次“航行自由行动”;2018年以来,更是调动盟友和伙伴资源在南海向中国施压,英、加、法再加上之前已积极介入的日、澳、印等国。南海海域空前的拥挤,中美之间在南海的较量正在进入白热化,“擦枪走火”乃至发生正面军事冲突的风险与日俱增。

  

二、美国处理周边海洋争端的实践

  

   南海是中国倡议的海上丝绸之路的起点,是联通两大洋(印度洋和太平洋) 的枢纽,是中国从近海走向远洋、从区域性强国向世界性海洋强国进发的起跳板,同时也是争议最为复杂的海域,美国选择南海作为发起海上较量的战场,其用心昭然若揭。那么,中国如何应对呢? 有学者指出,面对中美竞争,中国要善于“缠斗”,更要善于“求变”。美国(包括其同盟体系) 在南海问题上有天生的软肋,即他们是域外国家,在南海没有直接的领土与海洋权益纷争,插手南海也必须倚重区域内国家的配合。也就是说,美国在南海面临着需要不断寻找和替换代理人的尴尬处境。正是这个软肋,提供了中国避开与美赤膊缠斗的空间,转而以求变创新来化解美在南海的挑战。

  

   南海问题的核心争议是领土主权与海洋权益之争。中国与其他南海声索国若能管控和解决好这个问题,将产生釜底抽薪的效果,使美国和其他域外国家失去南海问题的域内代理人,也就失去了干预南海事务的借口。其实,美国也在很长一段时期内面临家门口———加勒比海海域———的海洋争议。美国对该地区海洋争议的妥善处理,为美国的海洋强国之路做了良好铺垫。有许多学者指出加勒比海与南海的相似性。从地理位置上看,加勒比海与南海一样,是贯通东西两洋的重要海域,也是美国相距遥远的东西海岸得以相互连通的大动脉。美国视加勒比海地区为其“后院”,后院得到巩固和保障,使得美国的辐射力得以继续向南推进直至覆盖整个西半球,进而崛起成为世界级的大国。因此,剔除其中的霸权主义成分,美国处理家门口的海洋争议的一些思路和方法,值得中国参考。

  

   美国从建国初期到19世纪上半叶,基本完成了陆地疆域的开拓。紧接着,美国将目光转向海洋。1856年,美国推出《鸟粪岛法案》,以国内立法的形式为其向海洋扩张提供合法性。之后,美国迅速向加勒比海进发,占据了加勒比海的众多岛礁,一边开采和掠夺自然资源,一边进行战略支点建设。然而,美国在这一地区的大肆侵占扩张行为,导致与加勒比海沿岸国之间产生了一系列海洋领土争议。这其中既包括岛屿和礁石的主权归属争议,如青年岛、斯旺岛、弗拉纳根岛、基塔苏埃尼奥浅滩、容卡多尔浅滩、塞拉纳浅滩等,也包括海洋权益的具体划分和分配问题,如圣安德烈斯群岛附属岛礁附近的渔权、维尔京群岛专属渔区的划界等。

  

   从历史实践来看,美国对这些海洋争议的处理有清晰明确的思路,即“战略意义>地区关系>海洋权益”。对于这三个原则的把握,既注重主次有序,也尽力做到三方面利益衡量的兼顾。美国视加勒比海地区为其“后院”,特别是在巴拿马运河开通之后,美国东海岸与西海岸的穿梭基本依赖于加勒比海的畅通航道。因此,美国首先关注的就是该海域各岛礁的战略位置。对于具有战略据点意义的岛礁,美国凭借实力的优势保持绝对控制,如在与海地之间有争议的纳瓦萨岛主权问题上,虽然海地的24部《宪法》中,有23部都提到纳瓦萨岛是海地不可分割的领土,美国也承认该岛存在争议,但从未给予海地任何磋商的余地。一个反面的例子是青年岛。青年岛为古巴第二大岛,古巴和美国最初都声称对该岛拥有主权。美国虽与古巴进行磋商并敲定了协议,但国会迟迟不批准,直到勘测结果显示其海港条件不适合建深水基地,加之已拥有同样位于古巴的关塔那摩这个天然深水良港,美国才放弃主权主张。

  

   在确保对加勒比海的战略岛礁的控制之后,美国对其他岛礁争议的处理显得相当的灵活,没有采取“寸土必争”的强硬立场,而是根据其与相应争议国的关系以及地区关系的起伏适时做出调整甚至是让步。例如,美国在19世纪后半期占据圣安德烈斯群岛和斯旺岛并开采鸟粪等资源,由此分别与哥伦比亚和洪都拉斯产生岛礁归属的争端。20世纪初期美国煽动巴拿马从哥伦比亚独立出来,导致美哥两国关系迅速恶化,于是美国在圣安德烈斯群岛的归属问题上做出让步姿态,以缓解与哥伦比亚的紧张关系。斯旺岛的主权争端也是以美国为安抚洪都拉斯而放弃主张为结果。洪都拉斯对斯旺岛的主权主张始于20世纪20年代,但美国并未理睬,而是持续对斯旺岛进行开采和建设多年,包括气象台、无线电波塔台等,提供地区航行、飞行和通信的支援。到了20世纪60年代冷战期间,美国在加勒比海地区打击亲苏势力,并将斯旺岛作为反共宣传电台基地,激化了与洪都拉斯的矛盾。在意图发动古巴政变的猪湾登陆失败后,面对该地区高涨的反美情绪,美国迅速做出让步,将斯旺岛归还洪都拉斯。

  

   尤为值得注意的是,美国在海洋争议的处理过程中所展现出的主动塑造国际海洋规则的能力和敏锐度。在20世纪70年代,第三次联合国海洋法会议召开期间,关于如何定义200海里专属经济区的磋商正在如火如荼地进行,支持扩大海域管辖权的发展中国家和寻求海洋自由最大化的传统海洋强国(尤其是美国)在此问题上僵持不下。会议期间,美国的立场为支持200海里专属渔区,这样既可以增加自身对周边海域自然资源的专属权,又防止各国向周边海域延伸管辖权,妨碍美国行使所谓的“海洋自由”。为了创造实践先例,以国家实践引导海洋规则的舆论风向,美国与古巴进行200海里专属渔区的划界谈判,这是自冷战美古交恶以来,两国首次进行正式官方磋商,并迅速达成协议。同一时期,美国与英国也迅速完成所属维尔京群岛的专属渔区划界,并确定了位于该水域的争议岛礁弗拉纳根岛的归属和其在划界中的效力。美国与古巴的谈判发生在美古两国严重对峙的时期,足见美国在面临国际海洋规则的改革时所展现出身段灵活、抢占先机、争夺规则制定主导权的决断。在弗拉纳根岛问题上,美国虽然拿到了归属权,但降低了其在划界中的效力,这与美国追求海洋自由的原则保持一致。

  

   由此可见,美国处理加勒比海海洋争议的实践,既注重海上实力建设、追求海洋霸权,也注重与外交整体目标的协调。更为重要的是,在这一过程中,美国展示出灵活柔软的身段、主导国际规则的意识以及对原则的明确一致的贯彻,体现了一个世界级大国所具备的深远谋略和长远眼光。

  

三、南海问题与中国的海洋强国战略

  

参考美国在加勒比海的一些实践,从战略层面来看,中国应继续加强海上实力建设,打造对南海的强大战略辐射力。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)2019年第5期

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