谢来辉:“一带一路”与全球治理的关系—— —个类型学分析

选择字号:   本文共阅读 173 次 更新时间:2019-12-27 23:27:20

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谢来辉  

   内容提要:“一带一路”已经被广泛认为是中国探索全球治理模式的重要实践,是中国在新时期参与全球治理的重要平台。但是关于“一带一路”与现有全球治理体系之间的互动关系,目前国内外的学者存在很大的意见分歧。这在很大程度上是因为对于这些问题并没有形成系统的分析框架,研究者从不同的研究视角出发,侧重讨论了其中不同的方面。事实上,“一带一路”建设涵盖了器物、制度和观念等多个维度,它与全球治理的互动是复杂多样的过程。而且,现有治理体系的制度形态和权力结构在很大程度上决定了二者之间的互动模式。基于这两个要素可以建立一个分析框架,从而对二者互动的各种可能情况进行类型学的分析。从中可见,“一带一路”与全球治理的初始理念相互契合,嵌入其正式制度之中,而非形成“平行制度”;但是与西方权力较为集中的非正式制度之间却存在明显紧张的竞争关系,存在较大创新空间。“一带一路”建设应在该领域深入探索完善全球治理体系的具体途径。

   关键词:“一带一路”/ 全球治理/ 治理赤字/ 权力结构/ 跨境民间治理/

   作者简介:谢来辉,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员。北京 100007

   标题注释:本文是中国社会科学院2017年重大研究项目“积极稳妥推进‘一带一路’建设”的阶段性成果,并得到广东国际战略研究院暨教育部战略基地2017年招标课题(编号:17ZDA15)的资助。

  

   一 导论

   自2013年正式提出以来,“一带一路”倡议作为一个新型的跨区域经济合作平台已经在全球范围内产生了非常重要的影响。截至2018年5月,中国已与88个国家和国际组织签署了103份共建“一带一路”合作协议,涵盖互联互通、产能、投资、经贸、金融、科技、社会、人文、民生、海洋等合作领域。其中,联合国开发计划署(UNDP)、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP)、世界卫生组织(WHO)等一批国际组织和中国签署了共建“一带一路”的合作文件。①“一带一路”倡议以及相关的亚洲基础设施投资银行(亚投行)、金砖国家新开发银行(NDB)和丝路基金等一批新机制成为中国在新时期参与全球治理的重要实践,引起了世界各国的关注。2017年5月,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)在接受采访时表示,“一带一路”倡议为国际社会应对气候变化、粮食安全和水资源短缺等全球性挑战提供了新的机遇,为世界各国加强国际合作解决全球问题做出了重要贡献。②

   中国政府在官方文件中明确提出了“一带一路”与全球治理之间存在重要联系。“一带一路”倡议及其落实被认为是中国在新时期参与全球治理的方案以及承载人类命运共同体理念的具体实践。早在2015年3月,中国国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件就明确提出,“一带一路”同时还肩负着“积极探索全球治理新模式”的使命。③另外,习近平在2017年5月14日“一带一路”国际合作高峰论坛上发表主旨演讲时指出:“治理赤字”是摆在全人类面前的严峻挑战。习近平通过“治理赤字”来描绘当前全球性问题不断加剧但现有的全球治理能力和意愿却在下降的矛盾,进而揭示“一带一路”倡议的时代意义。④特别是在2018年8月27日推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上,习近平强调:共建“一带一路”顺应了全球治理体系变革的内在要求,彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识,为完善全球治理体系变革提供了新思路和新方案。

   在这种背景下,理解和分析“一带一路”与全球治理之间的关系具有重要的学术和政策价值,因此成为当前国内外学术界的重要研究课题。

   “一带一路”的倡议和实践本身涵盖了器物、制度和理念三个层面,随着实践的不断拓展,与现有全球治理体系之间的互动也会不断深入。全球治理具有自身的价值维度,但更多体现为国际政治和世界经济中为了应对各种全球性问题而设立的各种规范、规则、程序和机制。根据最为流行的全球治理委员会的定义:“治理是各种公共的和私人领域的个人和各类管理共同事务的方法的总和。它是一个持续的过程,其中,冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动,它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。”⑤类似地,俞可平在中国最早把全球治理定义为:“通过有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题,以维持正常的国际政治经济秩序。”⑥奥兰·扬(Oran R.Young)等人认为,治理的概念比制度的概念要更广泛,它涵盖了更广阔领域内的各种现象,包括多个制度之间的关系。“在大多数文献中,治理的观点赋予了制度概念以动态的特性,注重其治理过程,更强调行动者尤其是非政府行动者。在国家的层面上,治理通常是指区别于传统层面政府活动的新规则形式,意味着要采取社会行动者的自我规范形式、私人—公共通过合作来解决社会问题的形式以及多层次政策的新形式等。在国际层面上,全球治理这个术语通常用来描述现代世界政治进程,尽管……还没有形成一个得到广泛共识的、合适的定义。”⑦

   尽管全球治理的概念在最近30年里才兴起,但是其中所指涉的各种制度安排却可能存在已久,而且更多反映了一直以来占据主导地位的发达国家的价值观和利益。本文尝试回答如下问题:作为中国在新时期参与全球治理的重要实践,“一带一路”会对现有治理体系产生何种影响?从理论和实践上看,二者之间又存在怎样的互动关系?“一带一路”在何种意义上可以为完善全球治理体系做出贡献?

  

   二 现有相关研究状况

   近年来,中国学者逐渐意识到这些问题的重要意义,发表了一大批文献。不过,仔细分析中国现有的文献,我们发现还应加强以下三个方面的研究。

   首先,中国学者虽然强调了“一带一路”对于全球治理理念的贡献,⑧但是对现有治理体系在规则层面的影响以及互动关系讨论不够。“一带一路”在理念层面无疑支持了全球治理的规范价值理念,其所承载的人类命运共同体理念与全球治理委员会最初提出的价值理念有契合之处。但是,全球治理作为规则体系与“一带一路”所涉及的实践层面的合作机制之间可能存在的关系问题需要更深入的讨论。“一带一路”主要是经贸领域的国际合作,必然会更多涉及世界经济领域目前已有的各种正式或非正式规则。伦敦政治经济学院的柯岚安(William A.Callahan)就认为,“一带一路”的核心就是原则、规范和机制,中国试图建立一种规范性权力和新的欧亚秩序。⑨因此,这在实证研究上必须得到更多关注,而且这也具有重要的政策价值。

   其次,目前的中文文献主要是在国际政治层面而且是针对正式制度的讨论,⑩但对在经济领域的非正式制度层面的讨论却有待深化。当前,除了各种正式的国际规则以外,还存在着由非政府组织提出的大量的非正式规则和规范,它们规范和约束着世界经济中的各种微观行为。这也被称为跨境民间治理(PTG),(11)而其并没有引起足够的重视。比如采掘业透明度倡议(EITI)就对全球范围内特别是第三世界的矿产采掘业制定了重要的反腐败治理规范,对于中国海外投资企业有重大影响。(12)

   最后,中国的现有文献尽管揭示了“一带一路”对全球治理的贡献和积极意义,(13)但是并未充分讨论“一带一路”与现有全球治理之间潜在冲突的可能性。

   相比之下,国外学术界和媒体则有观点认为,“一带一路”及其建立的相关机制会对现有的治理体系构成挑战,相应的投资和贸易模式会削弱金融、反腐败、环保以及劳工等方面的现有治理标准。此类认识大致有三种。

   第一,“另起炉灶论”。“一带一路”倡议提出之后,一度被西方媒体解读为“中国的马歇尔计划”,是中国试图建立自己的势力范围。随后,与之相关的丝路基金以及亚投行先后成立,更是引发了西方国家的强烈反响。(14)因为亚投行与国际货币基金组织(IMF)和世界银行的功能相似,而且亚投行并不附加任何政治前提。因此,“一带一路”及其相关机构被不少西方学者和媒体视为中国挑战甚至取代现有国际组织的举措,是要建立一个平行的制度体系(parallel institutions)。(15)

   当然,针对这种声音,中国政府已经及时做出了回应。(16)而且,不少西方学者都已经明确指出这种观点的内在矛盾。(17)事实上,人们也发现,世界主要多边开发银行并没有否定“一带一路”。相反,绝大多数多边开发银行和国际机构都支持“一带一路”。(18)尽管如此,类似的怀疑论观点仍然层出不穷。(19)

   第二,“债务陷阱外交论”。“债务陷阱外交”一词缘起于斯里兰卡政府在2015年大选之后发生中国企业投资的科伦坡港口城项目搁浅事件。最终,斯里兰卡政府放行了该项目,但这被西方评论家与斯里兰卡的债务问题联系起来。美国《外交事务》(Foreign Affairs)杂志在2016年5月发表题为《中国在斯里兰卡的投资:为什么与北京的联系要付出代价》的文章,首次提出“中国债务陷阱”的说法。(20)2017年1月23日,印度学者布拉马·切拉尼(Brahma Chellaney)在项目辛迪加网站发表文章,进一步将此称为所谓的“债务陷阱外交”。他认为“一带一路”本身就是一个“包藏祸心的大陷阱”,而且更为露骨地表示:中国其实巴不得所投资的项目彻底失败,因为这样会使相关国家直接陷入“债务陷阱”而增加中国的影响力。(21)切拉尼的相关言论迅速在许多国家流传。2018年3月18日,东南亚的两位学者在澳大利亚的《东亚论坛》(East Asian Forum)响应了这一观点。他们认为,不仅斯里兰卡如此,柬埔寨还有其他东南亚的小国也很可能陷入这种“陷阱”。在他们看来,因为受中国经济支持的影响,柬埔寨、老挝、缅甸和泰国都而转向中国,支持中国的政策。(22)

   “债务陷阱外交论”蔓延到更有影响力的大国政府层面,包括印度、日本和美国。2017年5月13日,印度外交部发言人发表声明阐述不参加“一带一路”国际合作高峰论坛的理由,对“一带一路”提出了若干批评,其中第二点理由就是:“互联互通的项目应该遵循负责任融资(financial responsibility)的原则,以防止项目给相关国家带来不可持续的债务负担。”(23)2017年6月5日,正在澳大利亚访问的时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)表示,尽管中国是经济和贸易强国,美国也渴望与中国建立富有成效的关系,但“美国不会允许中国使用其经济实力来摆平、摆脱其他问题”。(24)同一天,日本首相安倍晋三(Shinzo Abe)在评论“一带一路”时也特别提出其中应该纳入一些“不可或缺的条件”,包括“让贷款国家有偿还债务的能力,不破坏财政健康”。(25)这些言论都与所谓“债务陷阱外交论”的观点相呼应。

   此后,“债务陷阱外交论”不断发酵升级,几乎取代“另起炉灶论”成为西方国家批评“一带一路”的主要理由。2018年1月,澳大利亚国际发展与太平洋事务部部长孔切塔·菲耶拉万蒂—威尔斯(Concetta Fierravanti-Wells)公开称,中国对南太平洋岛国的投资和援助修建的是“不知道通往何方的道路”,将会制造“债务陷阱”。2018年10月4日,美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在哈得逊研究所发表对华政策演说时,也指责中国贷款不透明,再次抛出“债务陷阱外交论”。(26)

当然,所谓“债务陷阱外交论”的攻击毫无根据。西方国家更多是基于自身在历史上的做法去煽动沿线各国民众对外资和外债的恐惧心理,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2019年第1期

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