项继权 刘开创:城镇化背景下中国乡村治理的转型与发展

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2019-12-27 00:29:34

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项继权   刘开创  

   内容提要:城镇化是工业化和现代化的产物和表现,也是社会文明进步的集中体现。城镇化推动了我国农民、农业和农村的现代转型,也推动了整个国家从农本社会向城市社会的文明转型。本文对我国城镇化的发展及其对乡村社会治理的基础性改造与需求进行分析,强调未来30年我国将从“城乡中国”向“城市中国”转型,农村社会日益流动、开放、分化和多元化,农民日益独立化、个体化和多样化,城乡逐步走向平等、融合和一体化,农民的权利意识、民主意识、法制观念日益增强,农民的公共需求和行动能力将显著提升,这一切都将要求并推动我国农村基层社会治理体系、治理结构、治理功能及治理方式的重大变革,需要构建市镇主导、开放包容、城乡一体、公民平权及民主法制的基层社会治理体系。

   关 键 词:城镇化  城市中国  乡村治理  转型  urbanization  urban China  rural governance  transformation

  

   一、问题的提出

   我们正处在一个剧变的时代!其中,最引人注目莫过于波澜壮阔的城镇化进程以及由此引发的人口、经济、社会和文化的急剧变化。城镇化给社会带来活力、进步和文明的同时,也摧毁亿万农民传统的生活,肢解了无数家庭和村落,打破了中国乡村往日的安宁,冲击着乡土文化、道德与秩序,引发诸多的社会冲突和治理难题。城镇化冲击下的广大农民和农村早已是面目全非。面对日益开放、流动以及个体化、分散化、多元化和陌生化的乡村社会,传统乡村治理的体制和方式显得举步维艰、捉襟见肘,难以充分满足业已变化的民众和社会需求,也难以实现乡村社会的有效治理。尤其是未来的30年仍是我国城镇化快速发展的时期,也是我国农村及整个国家经济社会转型的关键阶段,如何准确研判城镇化的发展趋势及其深刻影响,妥善处理城镇化引发的社会问题和治理难题,适应城镇化及社会经济的发展以及广大民众的需求,创新和构建新型城乡基层治理体制,推进我国基层治理现代化,已经成为摆在我们面前的历史任务和时代命题。

   对于城镇化的发展及其对乡村社会及治理的影响,人们给予了高度的关注并进行了大量研究。不少学者强调城镇化的发展推动了我国农村社会及其治理的进步与变革,①但是,也有一些学者对于乡村城镇化的发展持批评甚至否定的态度。最有代表性的有四种倾向:一是“乡村文化本位论”,即从乡村文化保护的角度对我国城镇化及其方式提出质疑和否定。认为快速城镇化尤其是“机械性和功能性”的城镇化极大地破坏了我国乡土文化和传统,使中华民族失去“家园”和“故乡”。②二是“中华文明特殊论”,认为“工业化、城市化是西式现代化的主要内容,是西方文明内生的一种东西”,而“中国文明本质上是具有生态文明内涵的农耕文明”,城镇化是对农业、农村以及中华文明的巨大破坏,也是“西方强加给我们的殖民化的产物”,从我国农业文明特殊性的角度否定城镇化发展的合理性。③三是“农民权益保护论”,即从农民权益保护的角度反对农民进城以及与此相应的农地流转、规模经营、资本下乡和城乡一体的政策,认为城镇化造成城市的贫民窟,也使农民失去生存的保障和生活的安宁。④四是“城乡二元化论”,将城镇化与新农村建设和乡村振兴对立起来,从城乡有别及二元化的角度强调农村及其发展的特殊性,认为“社会主义新农村建设,针对的话语是现代化、工业化、城镇化”,农村发展应“立足于现有的城乡二元结构”“在市场化和城市化以外来想办法”。⑤尤其是有的学者从对城镇化发展方式的批评和反思转向否定城镇化本身的必然性和合理性,步入反城镇化、反市场化、反工业化以及反现代化的立场。

   与此类似,虽然人们普遍关注到城镇化发展及其对乡村社会治理的挑战,但是,如何化解乡村治理的难题以及构建新的乡村治理体制却有着截然不同的主张。如有的主张进一步推进基层治理体系的改革,实行政经分开;有的则主张政经一体,重新集中化甚至再集体化,“现在要实现基本经济制度、基本组织制度、基本治理制度三位一体,就是村社共同体,通过内置金融、统一产权、统一财权、统一治权、统一事权。”⑥有的强调进一步简政放权,推进村民自治,提升村民自治的能力;有的则强调进一步加强农村基层行政能力尤其是国家权力对乡村社会的管控,认为“国家权力退出农村生活后,导致了农村衰败。解决基层权力衰退的核心是,从根本上改变当前基层行政的生态,在加强对基层政权监控的同时,大力强化基层行政能力,重新引导基层行政进入社会,有效规制村庄豪强和边缘人行为”。⑦有的主张破除城乡二元化的治理体制,实行城乡治理体制的一体化,有的则强调城乡二元化制度是对农民的保护,反对城乡体制的一体化。⑧如此等等,反映当前人们对于如何理解、评判和应对城镇化的发展及其影响仍存在巨大的分歧,对农村发展及乡村治理的未来也有不同的选择。诚如刘守英教授所言:“关于中国乡村未来发展道路的争论,现在越来越陷入跟农民关系不大的左右之争中,而且开出的药方也易偏向保守和激进两个极端。可以理解的是,中国农村正面临几千年来未曾经历过的工业化、城市化浪潮冲击,对这一冲击的影响和带来的路径,我们现在还无法完全看清。但可以肯定,如果无视乡村和农业已经发生、正在发生的这场规律性变迁,仍然以既定思维和认知,以不变应万变,则一定会产生问题。”⑨也正因如此,在当前快速城镇化过程中,如何立足我国城镇化的发展趋势和农村城镇化的实践走向,站在农村社会及中华文明转型的历史高度深刻认识当前乡村社会及基层治理出现的诸多问题,准确把握当前农村社会及基层社会治理的发展方向,选择正确的改革和发展的道路,显得更加迫切和重要。基于此,本文旨在从宏观角度对城镇化的发展趋势及其对农村社会和基层治理的影响及其逻辑进行分析,探讨农村基层社会治理发展的方向及建设路径,为进一步理解和促进城镇化背景下乡村治理的转型和现代化提供参考。

  

   二、城镇化:推动乡村社会和治理转型的关键变量

   改革开放以来,我国城镇化进程明显加快,从1978年到2011年,城镇人口从1.7亿增加到6.9亿。2011年我国城镇化率达到51.27%,城镇人口正式超过农村人口,成为社会人口的主体。2017年城镇率进一步提高到58.52%。⑩根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,到2020年我国常住人口城镇化率将达到60%左右,将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。(11)国家卫计委预计2030年,我国城镇化率将达70%,约有2.3亿人从农村转移至城镇;城镇流动人口将达8000万人,流动迁移人口总量将由2014年的2.54亿人上升至3.1亿人。(12)不少机构预计,到2050年,城镇化率超过80%,将基本完成城镇化。(13)如果依据同期全国人口的预测,仍将有数亿人从农村进入城镇。(14)从世界范围来看,“世界城市化率由30%提高到50%平均用了50多年时间,英国用了50年,美国用了40年,日本用了35年,而中国仅用了15年。”(15)毫无疑问,改革以来中国掀起了世界上最大规模的快速城镇化浪潮,也是我国经济社会急剧变革的时期。不仅如此,“根据世界城镇化发展普遍规律,我国仍处于城镇化率30%—70%的快速发展区间”,(16)未来30年仍是我国城镇化发展的关键阶段,城镇化进程仍将快速推进,并进一步深刻影响农村以及整个国家经济社会的发展。

   “城镇化,在英文中与城市化表述为同一个词:urbanization,是指一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变为城市地区、城市人口不断增长的过程。”(17)城镇化或城市化并不是单纯的城市问题,也非简单的农村人口向城镇转移和集中,“城市化不仅仅表示把人们吸引到城市并纳入其生活体系之中,它还指与城市发展有关的生活方式的特性不断增强的过程”(18)。城镇化推动城市文化和城市文明向农村的扩张,并最终推动农村及整个国家经济社会结构和文明形态的转型。正因如此,人们强调“城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程”(19),“城镇化的主要内容及其实质是农村经济社会发展及转型问题”(20)。

   显然,城镇化对农村的影响具有广泛性、深刻性和革命性。也正因如此,人们对于城镇化的发展及其影响与后果有着不同的评判和争论。当前国内一些学者对于我国城镇化的批评甚至否定也是对城镇化的巨大冲击及农村革命性的影响的不同反应。事实上,无论从西方还是中国来看,城镇化发展都伴随着激烈的争论。19世纪西方快速工业化和城市化过程中,马克思和恩格斯就深入考察并尖锐批判资本主义城市化造成的社会秩序、城乡失衡、农村衰败以及城市和资本对乡村的支配和统治等等现象。(21)20世纪法国学者亨利·列斐伏尔也强调城市化根本上改变了城市和农村的生活状况。在“全面城市化”过程中,“扩张的城市攻击农村、损害农村、消融农村”,城市生活侵入农民生活,褫夺了农村的传统特征。农村被合并、被消灭,纳入工业生产和消费网络,社会生活日益堕落和异化。(22)当代英国学者大卫·哈维也对西方城市化进行尖锐的批判,认为城市化的根本动因是资本利益驱动的空间投资。“在资本主义的逻辑下,当前的城市化进程是为了那些投资者而建设城市,而非为了民众宜居”,必须“控制住资本主义的螺旋”,“抵抗资本主义的剥夺机制”(23)。20世纪初面对快速城市化对农村的巨大冲击,我国也有不少学者哀叹“乡村衰败了,没有一些生气,和黄褐的土块成了调和的色彩,死静、凄冷、枯暗、荒塞、简陋占据了整个乡村”(24)。“拯救乡村”“拯救中国”也成为社会普遍的呼声,梁漱溟、晏阳初、陶行知等也提出“复兴传统”“文化立国”“教育救国”等等主张。(25)在此,我们不难看到,对于农民和农村来说,城镇化过程是一个痛苦的过程,其间充斥着矛盾、冲突、失衡与失序,也存在权力与资本的掠夺、不公和异化。也正因如此,当前一些学者对于城镇化的发展及其对乡村社会影响的正当性和合理性提出批评与质疑。一些学者无疑看到并正确指出了当前城镇化发展中存在的种种问题以及对农村社会的巨大破坏,但是,如果从对城镇化发展方式的反思走到抗拒和否定城镇化以及反城镇化、反市场化、反工业化以及反现代化则有失偏颇。事实上,无论从历史还是现实来看,城镇化是人类社会发展的历史阶段,也是工业化和现代化的产物。虽然马克思、恩格斯以及现当代的亨利·列斐伏尔和大卫·哈维等都尖锐批判资本主义城市化,但都将城市化视为一种伴随工业化发展、具有内在动力、日益扩大并不断全球化的进程。马克思和恩格斯更是明确地指出城市的产生是人类社会分工的产物,城市化发展具有内在的必然性、合理性和进步性,城市化的发展“使很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态”,推动了农村社会的文明和进步。(26)也正因如此,我国政府强调“城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志”,(27)并将大力推进新型城镇化上升为国家发展战略。因此,反思和探讨当前我国城镇化的发展方式无疑具有必要性且具有巨大的讨论空间,但是,抗拒并否定城镇化的发展违背历史的进程,也无助于应对和解决城镇化中出现的问题。

毫无疑问,城镇化是一种不可逆的现代化过程。随着我国工业化及国家城镇化战略的推进,未来30年我国城镇化仍将快速发展并进一步深化对农民和农村的革命性改造,进一步推动整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会,农业文明向工业和城市文明转型。正因如此,有的学者强调“中国的城镇化建设,其承载的含义远远超越经济领域,绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴,已经全面触摸到整个社会的结构性变革,它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整,是推动中国走向第三次社会变革的历史性跨越。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中师范大学学报:人文社会科学版》2019年 第2期

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