王青斌:行政法中的没收违法所得

选择字号:   本文共阅读 584 次 更新时间:2019-12-27 00:07:07

进入专题: 违法所得   没收   行政处罚  

王青斌  

   摘要:  没收违法所得是我国《行政处罚法》所规定的处罚种类之一,其功能在于剥夺非法收益。从行政处罚的功能是“惩戒”这一角度出发,没收违法所得不具有惩戒功能,因而不应认定为行政处罚,而是独立的具体行政行为类型。在没收违法所得与行政处罚的关系上,应构建以罚款为主的行政处罚制度,而将没收违法所得作为行政处罚制度的补充。在违法所得的认定标准上,应当坚持违法所得是非法收益这一标准,扣除合理的支出或成本。此外,没收违法所得的适用对象应广于行政处罚,在程序上,没收违法所得应遵守说明理由制度和听取意见制度,且在一定条件下也可以适用简易程序。

   关键词:  违法所得;没收;行政处罚

  

   一、问题的提出

   没收违法所得,是一个被公众广泛知晓的法律术语。《行政处罚法》[1]8条将“没收违法所得”明确为行政处罚的种类之一。在学理上,“没收违法所得”和“没收非法财物”统称为“没收”,没收和罚款均属于“财产罚”的范畴。[2]作为追究违法行为人的一种法律手段,没收违法所得在立法上频繁出现。如在《证券法》中,“没收违法所得”出现了22次,且绝大多数情况下均与“罚款”伴随出现,表现为“没收违法所得,并处罚款”。在行政执法中,没收违法所得更是被广泛运用。但吊诡的是,有关没收违法所得的争议却频频出现。综合来看,有关没收违法所得的争议主要集中于以下几个方面:

   (一)没收违法所得的适用对象

   就没收违法所得的适用对象而言,主要存在着两个方面的争议:

   一是违法行为人有违法所得,但违法行为人依法应当不予处罚的,违法所得是否应当没收。根据《行政处罚法》的规定,不满十四周岁的人有违法行为,以及精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚。[3]那么,依法应当不予行政处罚的人有违法行为且有违法所得的,该违法所得是否应当予以没收呢?

   二是没收的“违法所得”所属主体是否仅限于违法行为人。换言之,如果违法行为人导致他人获益的,他人所得是否属于“违法所得”?是否也应没收呢?我们以证券市场中常见的违法行为为例。证券从业人员赵某违规为顾某操作,为顾某获益30余万元,赵某未收取报酬。[4]对于顾某所获得的收益,是否应当认定为“违法所得”以及是否应当没收呢?

   (二)没收违法所得的程序

   对于没收违法所得的程序,也存在着广泛的争议,并集中体现为以下两点:

   一是没收违法所得是否可以适用简易程序?对于这一问题,单就法律规定来看,是非常清楚的。根据《行政处罚法》的规定,只有在同时符合两个条件时,才可以“当场作出行政处罚决定”,即适用简易程序。这两个条件分别是“违法事实确凿并有法定依据”和“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚”。[5]其中,条件二明确了适用简易程序的处罚种类只能是“罚款或警告”。法律规定虽然十分清晰,但争议在于,当违法所得金额非常小时,如果不能适用简易程序,则将明显提高行政执法成本和降低执法效率,其正当性值得商榷。

   二是违法所得是否可以适用“听证”程序?这一争议涉及到我国法律上一直悬而未决的问题,即立法条文中经常出现的“等”的含义应当作何理解—所谓“等内等”和“等外等”的问题。《行政处罚法》规定行政机关应当告知当事人享有听证权的范围是“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”,[6]而其他对于当事人存在着较大影响的行政处罚案件是否适用听证程序,则莫衷一是。实务中的大多数案件均是按照“等内等”来执行,即对于明确列举之外的其他类型的行政处罚案件,不适用听证程序。

   (三)违法所得的认定标准

   《行政处罚法》未规定“违法所得”的确定标准,亦未对“违法所得”进行界定。由此导致的后果就是,“由于确定标准不一、违法行为社会危害程度各异,加之不同行政管理领域管理惯例不同等原因,不同行政机关对违法所得的认定存在明显差异。”[7]而在实践中,违法所得的认定标准问题更是争议不断。如在“湖北吴都银河农资有限公司诉鄂州市农业委员会行政处罚案”[8]中,原告认为“违法所得数额是指生产、销售伪劣产品获利的数额”,而被告则主张,根据农业部《关于认定违法所得问题的复函》[9]的规定,“种子案件的‘违法所得’,是指违反《中华人民共和国种子法》的规定,从事种子生产、经营活动取得的销售收入”。类似的争议在其他领域也广泛存在。

   对于上述这些问题,笔者将在下文中进行分析。

  

   二、没收违法所得的性质分析

   在对前文中所述的问题进行分析之前,有必要先对没收违法所得性质进行分析,因为没收违法所得性质直接关涉到其他一些问题的回答。从实定法的角度而言,没收违法所得的性质属于行政处罚。但在理论上,对于没收违法所得性质的争论,则长期存在着争论。

   (一)没收违法所得的内涵及性质争议

   概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具,没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚和理性地思考法律问题。没有概念,我们便无法将我们对法律的思考转变为语言,也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人。如果我们试图完全否弃概念,那么整个法律大厦就将化为灰烬。[10]在探讨没收违法所得的性质之前,首先需要明确“违法所得”的概念。根据《行政处罚法》的规定,没收包括没收违法所得和没收非法财物。二者虽然均属于财产罚,均体现为将特定的财产收归国有,但指向却截然不同。违法所得是指违法行为人从事非法经营等获得的利益。[11]非法财物通常包括:从事违法活动的物品,违法工具、用具、违禁品等。[12]就两者的区别而言,违法所得是违法行为所产生的收益,是违法行为的后果。而非法财物则又包括两种类型,一种类型是将合法的财物用于非法的活动,另一种类型则是强调该财物本身是不能持有的违禁品。对于后一种类型的财物没收,理论上也称“保安处分”。[13]

   虽然我国《行政处罚法》将没收违法所得定性为行政处罚的种类之一,但对于两者关系的争论却并未停歇。对于两者的关系,在我国有两种截然不同的声音。不支持没收违法所得属于行政处罚者主张,“没收的违法所得并不是违法者的合法财产,没收的性质实质上具有追缴的性质,而非违法者因实施违法行为而付出的代价。”[14]有学者进一步提出将没收违法所得作为行政强制执行方式更为妥当,“如果没收违法所得不具有惩罚性,那么它就失去了行政处罚应有的功能;如果以这种方式去惩处行政违法行为,行政相对人充其量只要交出原本就不属于他合法拥有的财产即可,客观上难以达到行政处罚的目的。与其如此,不如把它当作一种“追缴”的行政强制执行方式更加妥当。”[15]而在反对者之外,主张没收违法所得属于行政处罚者认为,“违法所得也是‘所得’,这种财产利益,在未被没收之前,实际处于违法当事人的控制和支配之下,没收这种利益,即使它是违法取得的,也同样会对当事人产生惩戒的心理和精神效果。因此,没收违法所得以及没收非法财物等在性质上属于行政处罚无疑。”[16]

   (二)行政处罚之再认识

   要回答没收违法所得是否属于行政处罚这一问题,还需要对何为行政处罚进行厘清。关于行政处罚的界定,我国《行政处罚法》并无涉及。与此同时,国内的诸多法学教材和著作都不乏对行政处罚概念的界定。在具体的表述上虽然略有差别,但整体上趋于一致,具有代表性的表述如:“行政处罚是国家行政机关依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的一种惩戒行为。”[17]然而,对于什么是行政处罚,事实上依然存在着不少争论。根本原因则在于对“制裁”的认识与理解存在差异。对于“制裁”的内涵,主要存在以下三种不同的观点:

   一是认为制裁是对当事人的一种“惩罚”,以当事人违反行政管理秩序行为为前提。[18]该观点以“惩罚”取代了“制裁”,虽强调制裁是以当事人违反行政管理秩序为基本前提,但未很好地阐释何为“制裁”。

   二是认为制裁的本质属性是惩罚,且这种惩罚是相对于守法者而言的。凡是守法者和违法者都应履行的义务,就不能认为是对违法者的惩罚。只有违法者相对于守法者,其权益受到损害,承担的义务较之守法者为多,才是行政处罚。[19]与之类似的观点包括“制裁性是以剥夺限制被处罚人的权益给被处罚人增加新的义务负担来实现的。促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为不属于行政处罚。”[20]

   三是认为制裁性主要表现为不利的法效果。“所谓制裁,乃指对违反法规规定之人,宣告并执行对其不利之法效果。”[21]也有学者提出,惩戒性主要表现为行政主体对违反行政法规范的人给予行政惩戒使其进一步承担行政违法责任,行政处罚的否定性与惩戒性具有确认、干涉、维护、教育和预防五种功能。[22]

   通过对比、分析上述观点可以发现,有关“制裁”理解的分歧主要集中于是否只有“使利益状态比违法行为前恶化”才是制裁这一问题上。对于这一问题的争议由来已久,事实上,不仅在行政领域,刑法领域同样存在剥夺不法利益是否属于制裁的争论。刑法理论中对此形成了两种观点,一种观点认为“‘仅仅使利益状态恢复到违法行为之前的状态的’,就谈不上是制裁”,而另一种观点则主张“法律上所理解的制裁是泛指‘通过剥夺一定的利益或者施加一定的不利益对违反规范行为作出否定评价,进而达到抑制违反行为之目的的一切措施’”。[23]

   在我国,关于这一问题虽然争论不断,但“使利益状态比违法行为前恶化的才是制裁;仅仅使利益状态恢复到违法行为之前的状态的,就不是制裁”的观点还是明显占据着主流地位,并在很大程度上得到了实务界的认可。如《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》[24]中就明确提出“责令改正或者限期改正与行政处罚是不同的行政行为……《城乡规划法》中的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”

   (三)没收违法所得不属于行政处罚

   在对违法所得的概念和行政处罚的内涵进行深入剖析之后,我们再从理论上回应没收违法所得是否属于行政处罚这一问题。从没收违法所得的法律作用和借鉴刑罚制度两个角度分析,我们可以得出没收违法所得不属于行政处罚的结论。

   1.没收违法所得不具有行政处罚的法律作用

   没收违法所得的法律作用如何,是判断没收违法所得是否属于行政处罚最为重要的因素。通过前文的分析得出,我国当前的主流观点是“使利益状态比违法行为前恶化的,才是制裁,仅仅使利益状态恢复到违法行为之前的状态的,就不是制裁”。那么,没收违法所得是否具有“使违法者的利益状态比违法行为前恶化”的制裁作用呢?

“任何人不得因自身的不法获得利益”(Commodum ex injuria sua nemo habere debet)是一句古老且被广泛认同的法谚。恰如该法谚所言,违法所得就是典型的不法利益,本身不具有正当性。因此,即使相对人丧失了该种不法利益,其也并未因该种利益的丧失而承担额外的义务,没收违法所得也并不会使相对人的利益状态比违法前更为恶化。所以在我国现行的法律规定中,几乎都会规定没收违法所得与罚款同时适用。就没收违法所得的实际法律作用而言,其不具有“使违法者的利益状态比违法行为前恶化”的制裁作用,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 违法所得   没收   行政处罚  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119610.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统