汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2019-12-26 23:54:30

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汝思思  
铃木镛夫文,第63页。目前为止,立法实践及司法实践上,还没有相关案例出现,无法证成学理的可行性。这种举证责任论的背后,是以分权改革时一系列“限制国家责任”的思考方式为基础,即尽量限缩国家职能,极力扩大地方自治体职能。关于分权改革中讨论限定国家责任之相关过程和解说,可参见注[42],西尾胜书,第29—31页;注[39],矶部力文,第87—90页。相关文件可参照地方分权推进委员会:“地方分权推进委员会中间报告概要”,《地方分权推进委员会中间报告相关资料集》,行政1996年版,第22—25页。

   [47] 之所以对自治事务采扣除说,主要是由于两事务类型确定之初便决定应以自治事务为主,扣除的定义方式能广泛地囊括更多事务。参见注[24],第45页。另有诸如1996年3月29日《地方分权推进委员会中间报告》指出,地方公共团体所承担的事务,以“自治事务(临时称谓)”为基本。另外,一些事务虽然主要关系到国家利益,但是从对国民的便利性和事务处理的效率来考量,需要授权地方行使,这些事务称为“法定受托事务(临时称谓)”。参见注[46],地方分权推进委员会,第31页。

   [48] 附表分为表一和表二,分别罗列第一项法定事务和第二项法定事务。附表一、二并不是新的规定,仅是将各单行法中的相关条款罗列出来。采取这种双重列举的程序,也是出于限制法定受托事务增加的初衷。

   [49] 旧《地方自治法》第148条规定普通地方公共团体首长(都道府县知事或市町村长,以下简称公共团体首长)不仅要执行旧法第2条第2款的事务,还需执行法律或政令(政令必须是根据国家法律明确具体授权制定)要求公共团体首长执行的国家事务或其他公共团体事务。因为旧制度下,地方公共团体的首长具有双重身份,一方面作为地方公选代表,执行本地区自治行政;一方面作为国家下级机关,接受国家委派的任务。所以国家任务委派给地方首长时,相当于国家机关之间的任务委任。

   [50] [日]宇贺克也:《地方自治法》,有斐阁2013年第5版,第107页。

   [51] 参见注[28],第309—310页;矶崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社2010年版,第30页。

   [52] 参见注[31],第113页脚注[1];注[28],第309页。

   [53] 参见[日]长野士郎:《地方自治法逐条释义》,学阳书房1995年版,第430页。其中还提到,由于此时下级机关的身份,国家对机关委任事务进行事无巨细的立法与介入,并不是对地方自治权限的侵犯。

   [54] 参见注[50],第109页。有关新旧事务划分的图示,参见注[51],矶崎初仁等书,第29页。

   [55] 按照旧地方自治法第2条第2款的规定(“普通地方公共团体,除了有权处理公共事务、和依据法律及政令属于普通地方公共团体的事务之外,还有权处理该区域内不属于国家事务的行政事务”),旧法下的地方事务分为公共事务、团体委任事务和行政事务。公共事务主要指增进本地居民福利的各种公共事业;行政事务是指非国家性质、属于本地需求下的行政事务。两者都具有非常强的地域事务性质,区别主要在于事务的行使是否具有权力性。团体委任事务中既有权力性事务,也有非权力性事务,在这一点上无法与前两者以同一标准衡量。从属性上来讲,该事务原本应属于国家事务,通过法令授权给地方公共团体后,便作为地方公共团体自己的事务存在。不过由于其本身具有国家事务的性质,所以会比前两者受到更多来自国家行政机关的介入指导。虽然这几种事务的类型划分由于标准不一,且缺乏法上的意义(三种类型的地方事务都不能阻止国家立法的介入;大多数情况下,其实也很难分清某地方事务属于哪种类型),一直遭人诟病,但还是可以较清晰地看出旧法侧重从事务性质进行划分的痕迹。2000年分权改革取消了对地方事务的三分类,统归“自治事务”。参见注[53],第43—45页。

   [56] 关于2007年第二次分权改革的相关讨论,可参见[日]北村喜宣:“如何放宽法令的规制密度”,氏著《分权政策法务与环境·景观行政》,日本评论社2008年版,第52—60页;[日]矶崎初仁:“法令规制密度与自治立法权——基于地方分权改革推进委员会的探讨”,《法律家》第1396号(2010年),第146—152页。

   [57] 关于本图,还可参见注[51],矶崎初仁等书,该书第29页中引用了2006年版,并附有详细的具体事例。

   [58] 《地方自治法》第2条第13款规定:根据法律或依法制定的政令要求地方公共团体处理的事务是自治事务时,国家应着重考虑让地方公共团体能够依照当地特性处理该事务。

   [59] 地方立法权的范围不仅与地方事务范围及其分类有关,还与《日本国宪法》第94条、《地方自治法》第14条的规定有关,即地方立法不得与法律相抵触。

   [60] 国家行政介入制度的改革主要是行政上的分权,是2000年地方分权改革的重中之重,也对央地关系产生了很大影响。鉴于本文主题的关系,此处不多加探讨。具体介入类型和相关知识的大体介绍,参见注[51],第30页(该书将“関与”翻译为“干预”);曾祥瑞:《新日本地方自治研究》,中国法制出版社2005年版,第167—179页等。

   [61] 《地方自治法》第232条第2款规定:法律或依法律制定的政令规定普通地方公共团体负有处理某事务的义务时,国家必须采取措施保障为此所需经费的财政来源。

   [62] 参见[日]石原信雄、二桥正弘:《地方财政法逐条解说》,行政2000年版,第114—147页(其中第10条之四作为国家事务,由国家执行并支出相关费用);[日]东信男:“国家与地方的财政关系之课题”,《会计检查研究》第21号(2000年),第129—130页。

   [63] 参见注[50],第151—153页。

   [64] 近来有研究指出我国《宪法》第三章对地方特定职能的规定与比较法意义上地方自治职能的可比性,参见王建学:“论地方政府事权的法理基础与宪法结构”,《中国法学》2017年第4期,第132页。但两者可否同日而语,还有待从具体制度上完善其内涵。

   [65] 参见注[64],第133—141页。

   作者简介:汝思思,日本九州大学法学研究院助理教授。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2019年第3期

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