刘杨钺 张旭:政治秩序与网络空间国家主权的缘起

选择字号:   本文共阅读 334 次 更新时间:2019-12-24 23:47:14

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刘杨钺   张旭  
非政府行为体在网络空间治理中占据主导地位。在这种情况下,一种基于自治和去政治化的网络自由主义思潮一度盛行,其突出代表是约翰·巴罗在1996年瑞士达沃斯论坛上发表的宣言:“在我们(网民)聚集的地方,你们没有主权……你们的法制概念,像财产、表达、身份、运动和环境等等,在我们身上不起作用。这些(概念)都是基于物质的,而这里(网络空间)没有物质。”(25)在具体实践上,网络空间全球治理同样呈现出多元主体、去中心化的“网状”治理模式。传统的权威管辖在这种模式中被边缘化,“对互联网技术要素和数据流动的实际控制掌握在私有部门手中,这些行为体分布在不同国家,并受到由技术专家和开放式标准组成的全球社群的支持。”(26)然而,无论是极度自由主义式的设想还是实际的治理模式,网络空间的现有秩序都很不完备,对主权规范的需求恰恰蕴藏于秩序缺失的诸多表象中。

   一是体系性暴力扩散。限制和减轻暴力冲突是国际秩序稳定的首要内容。自二战结束以来,国际体系的暴力程度出现了明显下降,造成这一趋势的原因可能是多方面的,但主权国家作为合法垄断暴力的唯一载体,在限定冲突频率和减少伤亡方面有着重要作用。(27)主权规范恰恰体现了无政府状态下国家间共处之道的实践探索。“有关战争是主权国家之间有组织的暴力行为这个现代战争概念的形成,是限制或者制约暴力过程的产物。”(28)网络技术发展却使得体系暴力受控程度显著削弱。网络攻击手段本质上是极易复制、存储、转移和使用的数据代码,开展网络攻击并不需要复杂的装备体系和其他各类保障,因此攻击门槛较之常规冲突极大降低。由于网络技术架构的去中心化和身份匿名性,包括黑客、犯罪团伙、恐怖组织在内的大量非国家行为体都能成为网络攻击的实施主体,而且是主要的实施主体。(29)此外,随着各类物理设备和海量数据不断融入网络空间,网络攻击更容易带来暴力性损害,通过实施攻击可能获得的相对收益也随之增长。

   这些因素都导致网络空间面临暴力失控的危险。世界经济论坛2018年发布的《全球风险报告》显示,全球网络攻击的普遍性和破坏性潜力都在升高,2017年商业领域有记录的网络入侵数量已比2012年翻了一倍,仅2016年新出现的恶意软件就超过3.5亿种,而预计未来五年网络攻击所致全球损失将高达8万亿美元。(30)与过去的网络攻击更多聚焦于虚拟空间不同,如今越来越多的冲突事件在物理空间产生实质性、破坏性影响。2017年席卷全球的几次勒索软件病毒爆发,导致许多国家的部分关键基础设施如铁路、银行、能源企业和医疗机构等陷入瘫痪。而自2015年以来,乌克兰电力设施已多次遭遇网络入侵,部分地区出现大面积停电。(31)网络武器扩散的风险也已日益凸显。2015年意大利一家网络安全企业遭黑客入侵,后者窃取了该企业“收集”的大量漏洞信息(“武器库”)并广为传播,其后全球范围内出现多起利用这些漏洞信息实施的网络攻击。(32)上文提及的勒索病毒袭击事件也与网络武器扩散有关。对国际秩序而言,这些趋势显然将严重挑战管控武装冲突的现有国际规范,并为国际体系注入更多不稳定和不确定性。(33)

   二是权责分配模糊。在国际体系中,主权国家作为主要行为体,承担其他行为体不具有的基本职能:提供安全等公共产品、制定和执行法律、促进经济和福利增长等等。这些职能同时为主权这一角色规定了应尽的责任。(34)在网络空间,以主权国家为主体的权利义务规制受到严重挑战。首先,网络空间行为主体的身份界限十分模糊,特别是网络侵害事件发生时,很难准确判定国家行为体和非国家行为体的责任归属。一些学者因此开始采用诸如“网络民兵”(cyber militias)一类的概念,用以描述在网络冲突中政府部门与黑客甚至犯罪团伙之间难以捉摸的关系。这或许代表着一种新的冲突策略,“这一计谋通过秘密打造自主性的平民黑客团体,利用其为政府直接或间接资助的(网络)攻击转嫁责任。”(35)无论这一策略是否实际使用,其可能的存在状态无疑使网络空间的责任归属和追究变得异常复杂甚至难以实现。

   其次,传统主权保护之下的私有权利遭受严重侵蚀。这一点在公民的数据权利上表现得尤为明显。由于支撑网络空间的基础设施、关键节点和技术标准大多被私营部门控制,公民对参与网络活动所产生的海量数据,如身份信息、社交活动记录、金融交易信息乃至物理空间定位等等,往往没有自主控制权。(36)少数全球网络巨头成为事实上的数据垄断者,而且通常并不公开其采集和使用这些海量数据的方式和程度。英国一家政治数据分析公司“剑桥分析”便被曝光以不正当方式获取了“脸书”8700万用户数据,并利用这些数据情报影响了2016年美国总统大选。(37)这起事件不过是公民数据权利遭到侵犯的冰山一角。据统计,过去五年间,全球失窃、泄露或丢失的数据记录已接近100亿条。(38)失去了传统公权力对公民隐私权、财产权等基本权利的保护,结构性的数据霸权将难以得到有效制约。此外,由于国家数据主权的理念并未得到国际社会普遍认可,各国在管理跨境数据流动和数据存储等问题上的做法存在较大差异,这使得网络服务和内容提供者可以根据自身利益来选择规避数据管制的方式,从而导致数据权利的维护更加困难。(39)

   三是发展不均衡加剧。网络空间虽然具有“全球公域”的部分特征,但在资源分配和标准制定等方面并没有体现出为人类社会所共有之理念。以美国为首的西方发达国家在网络技术发展上占据优势地位,并通过垄断优势资源和技术控制网络空间全球治理的制度体系。例如,掌控全球互联网协议(IP)地址分配和域名管理的互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)长期处于美国政府支配之下,用于解析数据的根服务器系统也在很大程度上受其主导。尽管自2016年9月起美国政府从相关管理职能中退出,ICANN变成了名义上的“多利益攸关方”管理下的非营利机构,但新兴国家和发展中国家的参与权和影响力并未获得实质性提升,围绕网络空间全球治理的“南北矛盾”仍在延续。(40)就信息技术发展和普及程度的“数字鸿沟”而言,联合国一项统计数据显示,全球仍有超过30亿人与数字世界无缘。而世界经济论坛2014年发布的一份报告更指出,在全球网络空间“生态链”中处于顶端的国家始终没有发生大的改变,这意味着发达国家与发展中国家的数字鸿沟不仅没有缩小,反而有可能逐渐扩大。(41)这一现象背后实际上折射出全球网络空间的发展失衡、规则缺失与秩序不合理。发展中国家在处理芯片、操作系统等核心技术上难以做到自主可控,也导致其在维护自身总体安全时出现“能力赤字”。不仅如此,网络空间发展的结构性不平衡与制度体系的权力分配不均,使得一些国家一方面利用技术优势侵犯他国利益,另一方面却对别国指手画脚,进一步“导致了治理责任上的双重标准”。(42)

   四是文化多元性受限。“法兰克福学派”早已提出警告,现代资本主义发展的一个重要特点,在于发达国家利用强大的“文化工业”大批量生产和传播单一的西方式价值理念,从而实现对其他国家的文化渗透乃至文化控制。在全球化时代,“帝国主义像过去一样,在具体的政治、意识形态、经济和社会活动中,也在一般的文化领域中继续存在。”(43)网络空间为“文化帝国主义”的扩张进一步提供了便利条件。网络空间在促进不同文化交流融合的同时,也使得强势文化借助互联网传播媒介巩固其文化霸权。《纽约时报》2015年的一则分析指出,全球用户数量最多的十家互联网公司中,有八家位于美国,但是在线访问这些网站(平台)的用户却绝大多数位于美国以外。(44)牛津互联网研究院的研究同样发现,网络空间的知识生产和分布高度不平衡。占全球人口14%的非洲只供应了维基百科中3%的内容,亚洲人口占全球超过六成,但维基百科页面内容仅有不到十分之一。(45)当人们在巴勒斯坦地区使用谷歌搜索同一信息时,使用英文搜到的内容是阿拉伯文的4—5倍,希伯来文内容更是高出阿拉伯文7—20倍,这意味着殖民主义式的信息生产和知识呈现可能不断增强。(46)信息流动的高度不对称使文化交流蜕变成单向度的文化渗透,“如果数字帝国主义正在全球发生的话——也就是说,智能手机和其他信息设备正承载着某种文化元素跨境流动——哪个国家的价值观蕴含其中显而易见。”(47)这种文化的单一性和趋同性包装在看似自由开放的网络空间体系架构下,缺少的恰恰是国家主权对自身网络文化特性的有效保护。有学者认为,全球化与自由贸易的兴起一方面要求让渡相互依赖的主权,即放松对经济要素的控制,另一方面则要求加强对“社会主权”的关注,即维护社会安全和社会认同,这一观点似乎同样反映出网络空间对国家主权需求的逻辑。(48)

   综上所述,网络空间在体系暴力、权责分配、平等发展和多元文化等方面仍然存在明显的秩序赤字,这些现象彼此影响甚至在互动中不断加剧,而网络主权的缘起便在于这一新兴空间秩序功能的失位。

  

   三、网络主权与网络空间政治秩序的重塑

   十多年前便有学者判断,“国家,特别是大国,仍然是应对全球化与互联网带来的社会和政治外部性的首要行为体。”(49)面对网络空间失序失范的风险,适度回归传统主权原则的治理体系将是塑造和平、安全、开放、合作的网络空间的关键所在。

   按照克拉斯纳的划分,主权至少包含四个相互关联的维度。“相互依赖的主权”涉及国家控制要素跨境流动的能力,这种控制是国家在特定边界范围内行使有效管辖的基础。“国内主权”指国家内部的权威结构,以及该结构管控行为的合法性和有效性。“威斯特伐利亚主权”指的是法理上和事实上对外部权威的排他权,即一国免受外部干预的权利。“国际法律主权”涉及国家间的相互承认,这一维度将国家视为如同国内政体中个人一样的自由平等主体,自愿签署国际约定、外交豁免等都是这一主权维度的体现。(50)

   对于控制体系暴力而言,主权的对内维度意味着即使在网络空间,国家也应成为掌握暴力行使手段的唯一合法主体。从逻辑上说,控制合法行为体数量是抑制体系内暴力扩散的前提条件。国家主权的确认同时也为国家行为体在网络空间的活动提出了责任要求。国家实施或资助实施的网络攻击活动应当受相关国际法基本精神的约束,虽然这些约束的具体规则还未取得国际共识,但至少为规范网络空间国际安全互动提供了可能的出路。网络攻击的受害方也可以主权原则为基础向网络攻击源头所在国提出调查和干预等请求,在某种程度上而言,这有可能减弱政府借助非国家行为体实施网络攻击的内在激励,增强无政府状态下网络空间国家行为的责任意识。根据集体行动理论,集团内行为体数量过多,将导致有效共识和集体行动难以实现。(51)当前,国际社会在有效的网络空间安全规范上始终难以达成共识,部分原因即在于过度分散的行为体和权力分配。在这个意义上,主权原则也是塑造网络空间安全规则的重要基础。实际上,许多关于网络空间军备控制的探讨,都是基于主权国家间可能的协调途径而展开的。(52)要对网络武器的使用和扩散加以限制,就离不开对特定类型数据跨境流动的监督管理,(53)因而需要主权的相互依赖维度通过一定方式得以行使。总之,国家间合作将是管控网络空间冲突对抗的必要手段。约瑟夫·奈对此做出预测:“主要国家将逐渐意识到合作对抗非国家行为体造成的安全挑战应被置于更优先的地位。”(54)

相互依赖的主权对于维护公民数据权利同样至关重要。网络空间虽然呈现扁平化结构,但个人在数据的控制和保护上总是处于不对称的劣势地位,少数掌握海量用户信息的运营商和服务提供商则处于优势地位,而数据流动和存储的“超国界性”,有可能导致权力滥用和对公民乃至国家数据权利的侵犯。(55)2018年5月,《欧盟一般数据保护条例》(General Data Protection Regulation,GDPR)正式生效,该条例旨在增强对欧盟居民个人数据的保护,甚至不论相关数据的采集或存储是否在欧盟境内,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2019年第1期

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