李忠夏:合宪性审查制度的中国道路与功能展开

选择字号:   本文共阅读 310 次 更新时间:2019-12-24 23:08:22

进入专题: 合宪性审查  

李忠夏  

   摘要:  作为宪法上的重大制度,合宪性审查既是一项法律安排也是一项政治安排,既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。中国需立足自身的政治结构和国家权力运行体制,探索发展合宪性审查的中国道路。在“八二宪法”确立的国家权力运行结构中,民主集中制、议行关系、合宪性审查三者之间相互依存、环环相扣。合宪性审查制度应以维系议行关系的平衡为功能定向,围绕效率与约束的双重目标,在政治层面和法律层面发挥双重功能。政治性的合宪性审查主要从党政关系、权力结构和民主运行的角度进行,规范和保障人民民主的实现;法律性的合宪性审查,主要涉及法院在审理个案遇到合宪性疑问时应如何处理的问题。合宪性审查的政治功能决定了,法律性的合宪性审查应改变当前多元多轨的立法审查现状,转向全国人大及其常委会与最高人民法院相衔接的二元双轨机制。

   关键词:  议行关系;议行合一;功能适当;民主集中制;合宪性审查

  

   中共十九大报告明确提出,要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,[1]这意味着合宪性审查制度的建设被正式提上中国的政治议程。合宪性审查制度建设,离不开对其制度功能的设计和探讨。十九大召开以来,学界对此已给予较多关注。现有研究大多聚焦合宪性审查制度的法律功能。以近期代表性成果为例,这些研究或以立法法为基础,讨论合宪性、合法性、适当性审查的类型化构建,[2]或阐释分析备案审查与合宪性审查的关系,[3]或争论合宪性审查究竟应以事前的法律草案审查为主还是以事后的抽象规范审查为主,[4]或讨论全国人大宪法和法律委员会的功能如何发挥,等等。[5]这些研究,无疑为合宪性审查制度的建设提供了必要的理论基础和有益的智识贡献。

   不过,作为中国宪法上的一项重大制度,合宪性审查不仅是一项法律安排也是一项政治安排,既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。作为一项政治安排,合宪性审查权力需要内嵌于“八二宪法”所确立的国家权力结构中,构成中国政治体制和国家权力结构的一个基本环节。合宪性审查制度要与既有政治制度安排相协调,并通过对既有制度安排的影响,填补因社会发展、政治系统功能变迁形成的国家权力配置方面的缝隙,完善国家权力运行的宪法秩序。在中国特色社会主义宪法秩序的语境中,合宪性审查制度的政治功能是其法律功能实现的前提和基础,脱离政治功能孤立地探讨法律功能,既无法理解中国合宪性审查制度的独特性,也很难为合宪性审查制度的建设提供有效的理论指导。有鉴于此,本文尝试在合宪性审查制度的宪制背景下发掘其在国家权力运行体制中的政治功能。在此基础上,进一步讨论其政治功能和法律功能的实现问题。

  

   一、合宪性审查的宪制背景:民主集中制下的权力结构

   在“八二宪法”的规范结构中,民主集中制是中国特色社会主义政治制度的根本原则,也是国家权力运行和配置的根本原则,延伸适用于所有国家机构。[6]宪法第3条第1款规定,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则,第2—4款规定了民主集中制展开的三个场域:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、国家机构、中央与地方关系。从这一意义上讲,民主集中制是将人民、全国人大、国家机构三者关联到一起的重要线索,构成了中国合宪性审查制度展开的宪制背景。

   (一)理解民主集中制的政治社会学视角

   “民主集中制”最早由列宁提出,[7]在实践中逐渐发展。其最初主要指向联邦制和单一制的国家结构原则,后来演变为辐射党内以及整个国家机构权力配置的组织原则。[8]从其语词结构、制度源起以及设立目的看,民主集中制想要实现的,是“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主”,[9]民主集中制有其自身相对固定的内涵。民主是为了形成正确的意见,集中则是为了在民主决策的框架下更好地执行并塑造更加强有力的政府,但这种强大必须建立在民主的基础之上。“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制,政府的力量才能特别强大。”[10]因此,民主集中要同绝对集中区分开来。

   从规范文本来看,中华人民共和国成立以来的历部宪法都对民主集中制作出了规定。宪法虽历经三次全面修改,议行双层结构(全国人大/全国人大常委会及由其产生的其他国家机关)的权力分配体制并未发生根本变化,有关民主集中制的规定在形式上也没有多大改变,只是更加明晰了。但就内涵而言,民主集中制却发生了实实在在的改变,这种变化同“八二宪法”以来国家权力运行结构的变迁息息相关。要深刻理解这种变迁及其内在机理,有必要引入政治社会学的视角。一方面,“八二宪法”以来的宪法变迁与社会系统所描述的功能分化图景存在一定的契合。在社会功能分化的基础上,政治也根据自身功能限定了更为集中的事务领域,不再将政治的标准辐射到全社会领域,[11]这反过来影响了政治系统内部的国家权力配置。另一方面,随着政治领域的功能限定,[12]政治系统的运行模式也要做出相应调整,其内部发生了“政”与“治”的分化,二者各自承担特定的功能,并与人民形成内在联系,从而形成政、治、民的三重结构。可以说,“八二宪法”以来国家权力运行结构的变迁,与政、治、民三者之间关系的变迁具有紧密关联,需要从这三者关系的视角透视民主集中制的规范内涵。

   现代民主社会中,为应对社会复杂性的提升,政、治、民三者应当有所界分,并各自承担不可替代的功能,形成一种分化、依存和制约的结构。在一个功能分化的、按多元标准运行的复杂社会中,[13]政治系统的目标是,通过组织机制的合理设置,不再将一元化标准强行植入社会领域,同时又要保证政治系统沿着特定的政治方向运行,充分回应社会中不断涌现的新问题,并有足够能力作出“有约束力的政治决断”。这其实就是“既保障民主、又保证集中”。政治系统需要保持“对可能性的开放态势”,[14]更加及时地获取多样化的信息,以使政治决定能够在充分的可选择空间内,及时应对经济、科学、环境、道德、文化等领域的高度复杂性。在这一背景下,政、治、民三者既独立运行并承担、实现着各自功能,又能在动态中保持紧密联系,共同服务于政治系统目标的实现。

   “政”是狭义之政治。狭义的政治仅限于政党政治,是民主运行的基础,其任务是确定政治方向,为行政决定设定前提,其过程表现为政治意志统一的过程。“治”则是一套专业化的科层体系。广义的“治”包括立法、行政等国家权力活动,它能够专业化地应对社会复杂情势。诸如安全、经济、民生、环境、科技等领域存在或出现的问题,都需要通过“治”的运作加以解决。在“政”与“治”的关系中,前者可以为技术化的科层体制指明政治方向,但又不直接介入“治”的事务领域,主要通过特定的监督机制对“治”发挥影响。“治”作为专业化的科层运行机制,能够更加高效精准地回应社会环境中诸如金融、科技、互联网、食品安全等领域的问题,并将相关信息反馈给“政”,促使其对政治决策进行反思和改进。“民”作为政治权力的来源和基础,不能等同于权力本身。人民既不直接行使权力,也不直接介入“政”与“治”的事务,而是通过“代表”“选举”“程序”等要素同“政”与“治”产生结构上的关联。例如,“民”可以通过民意表达等渠道对政治决定或行政决定产生间接的刺激和影响。接收到民意信号的“政”与“治”,再通过各自的法定程序对民意作出反应。从这一意义上讲,“民”乃是政党政治的动力所在。总之,政、治、民三者在分化、依赖的基础上形成了政治系统内部的子系统,共同维系着政治系统的运行。这三者之间关系演变的趋势,可从中华人民共和国成立以来因社会复杂性提升而导致的国家权力运行实践的变迁中加以透视。在此基础上,也能更加清晰地提炼出民主集中制的规范内涵及其变迁轨迹。

   (二)民主集中制规范内涵的变迁

   “政”与“治”的区分改变了整个政治系统的结构以及权力的分配方式,对于现代社会具有重要的革新意义。[15]就中国而言,民主集中制的运行同样涉及政、治、民三重结构的关系。这三者关系的不同,构成了“民主”运行机制的不同以及“集中”在实现形式、程度与范围上的差异。

   中华人民共和国成立之时,建立在当时政治情势基础上的政治目的是国家稳定、统一、富强,这决定了民主集中制要更加朝向“集中”的方向发展,从而建立起理想化的“议行合一”的民主集中结构,强调代议、执行的高度同质化,而非议行之间的区分与制约。在实践中,某种程度上甚至出现了人民、代议、执行三者不分的情况,表现为绕开专业化的科层体制,[16]通过群众运动直接实现政治目的,导致“政”“民”界限不分,打破了宪法所确立的国家权力配置结构。当时,为配合国家战略,快速实现社会改造和国家富强,围绕公有制及其配套的计划经济模式,国家权力扩张并渗入到全社会领域的方方面面,[17]对科层体制提出了极高要求。具体而言,既要求权力覆盖范围广泛且组织规模庞大,又要求权力的执行力具有高度组织性和统一性。由于常规的科层体制难以满足上述要求,为实现政治目标,只能突破常规,展开“运动式治理”。[18]在当时,为追求社会高度同质化的目标,运动式治理不得不取代常规的科层体制。[19]职业化、专业化的科层体制高度依赖于运动式的政治过程,不仅“政”与“治”的内在区分未能实现,“治”还被迫从属于“政”。人民也时常伴随政治运动直接出场,民众不是通过制度化的程序去影响“政”,而是与“政”相混同。总之,在政、治、民三重结构中,“政”被高度强化,“集中”得到空前提高,过度的“集中”甚至脱离了“民主”的轨道。

改革开放后,经过一系列的宪法修改,“八二宪法”形成了“中国特色社会主义”“公私二元”的宪法结构。[20] “私人利益”的融入引发了一系列制度转型,经济事务、法律事务等开始朝向独立化和专业化的方向发展。相应地,经济系统和法律系统等社会子系统,都获得了独立于政治系统的特殊性,并根据自身的特性、逻辑和符码各自展开。从计划经济到市场经济的转变,意味着国家权力运行结构的根本改变。随着经济系统的分出,为适应由此产生的经济治理的需要,以及进一步产生的多元社会治理的需要,政治系统也随之调整,运动式治理逐渐让位于日常的行政治理体制。这种日常的行政体制中,决策具备技术性和专业性更强、可预测性更高的特点,于是“治”逐渐从狭义的“政”中分化出来,在政治系统中形成了“政”与“治”的分离。“政”所发生的变迁表现为大规模的群众运动逐渐退场,政党政治的展开更加具有常规性,也更依赖制度化的程序。另外,为应对复杂的专业事务,专业化、常规化的科层体制,即“治”的系统开始独立。其一方面具有很强的独立性,在处理日常事务时不直接屈从于政治过程;另一方面,在科层制中,当“治”的结构遇到重大问题,又需受到政治过程设定的政治方向的制约。与此相应,国家权力配置也围绕这一制度转型进行了调适。比如,由于法律系统独立性的加强,立法权得到扩张;行政权受到限缩,不再随意干预经济领域,宏观调控权力的行使受到了节制。当然,由于社会复杂性的提升以及各类新兴事物的出现,行政权也要在某种程度上获得强化,但这种强化往往是在其自身专业领域内实现的。此外,随着法律系统的逐渐分出,司法权也相应地得到加强,并使政法适度分开。整体来看,改革开放以来,在宪法修改的基础上,国家权力的运行和配置相应发生了变迁。在理解和把握民主集中制规范内涵时,要更加强调民主的制度化以及“民主与集中相结合”,[21]强调“民”与“政”的适度分化以及“政”与“治”的功能区分。政、治、民三个内部系统的分化,满足了社会复杂性不断提升的需要。保持三者的适度分化,保证三者的功能界分与实现,是保障现代社会政治系统功能展开的重要基石。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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