李忠夏:合宪性审查制度的中国道路与功能展开

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2019-12-24 23:08:22

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李忠夏  
并与其他国家机关形成了权力分工。

   其三,作为最高国家权力机关的全国人大并非是全权的,[43]全国人大的最高性体现在拥有终局的监督权。虽然由其产生的国家权力机关要以不同方式接受全国人大的监督,但不意味全国人大可以直接介入其他国家权力的运行。原因在于,以处于治权维度的国家机构为基础构成的科层制,只有建立起适当的分工,才能构建起专业化的科层体制,并适应现代社会的复杂性。

   全国人大及其常委会的双重属性,使其成为连接议行结构的纽带。由于合宪性审查权是保留给全国人大及其常委会的,合宪性审查的功能展开也需从这一前提出发,处理好议行之间的关系,维系议行之间的平衡。考虑到政、治、民三者的关系,位于政治结构中的合宪性审查需处理四重关系:(1)“议—政”维度中的党政关系,即通过特定的程序实现政党意志向国家意志的转换;(2)“行—政”维度中国家机构相互之间的关系,即权限争议问题;(3)“议—行”两个维度之间的关系,即针对立法权的规范审查以及针对行政、监察等权力的合宪性审查;(4)议行作为整体的政治权力结构与民众之间的关系,涉及基本权利审查。合宪性审查需要在这之间保持平衡,从而最大程度实现政治系统的功能,即效率与约束的双重实现。与此呼应,处于“议—行”关系维度的合宪性审查,需同时在政治层面和法律层面展开。由于政治系统和法律系统的运行逻辑不同,合宪性审查双重功能的实现具体表现为:(1)在政治系统中,发挥服务人民民主、理顺政治系统运行、实现程序保障、解决权限争议等作用,从而确保政治系统功能的最大化实现,即在民主基础上有效率地作出有约束力的政治决断;(2)在法律系统中,需遵循法律的逻辑,对立法加以审查,对个体基本权利给予保障,以及藉由对基本权利的保护间接促进人民民主。[44]

  

   三、合宪性审查制度的双重功能及其具体展开

   合宪性审查制度在政治层面和法律层面的双重功能,需要依托具体制度才能展开,也需要结合中国特殊的政治体制、法律体制以及宪法文本中的相关规定具体讨论。[45]

   (一)政治层面的合宪性审查

   在政治维度中,合宪性审查应维系政治民主过程设定的政治方向,发挥服务政治民主过程和规范政治决定的双重功能。一方面,合宪性审查应有助于政治民主的实现,保证政治意志形成过程的民主性以及政治决定能够获得贯彻;另一方面,政治民主过程本身包含但不限于代议制民主过程,合宪性审查不仅应对代议制民主(立法决定)加以规范,也应对广义上的政治决定加以规范。

   首先,合宪性审查可以将通过政治民主过程作出的政治决定,通过合宪性确认的方式转换为法律决定,将政治意志贯彻到法律体系当中,从而服务于“人民民主”。在这一维度中,合宪性审查对人民民主的服务与确认,主要通过三种方式实现:其一,保障政治意志形成过程中的参与权。在政治意志的形成过程中,尽管政党与群众之间的联系属于政党内部民主过程,相关程序大多是非制度化的,但有必要通过确认和保障基本权利,使来自最广泛群众的多元价值表达能以公开方式呈现,并获得政党的倾听。其二,规范政治意志形成的过程,为之设定宪法边界。虽然政党意志的形成属于政党内部事务,宪法仍然为之设定了秩序框架,政党意志的形成不能逾越宪法秩序,运动型治理模式因而受到限制。其三,对政党意志的合宪性确认。在我国的议政体制中,政党意志与国家意志存在紧密的内在联系,政党意志的形成和贯彻是“议—政”维度的核心问题,从政党意志转换为国家意志的过程需交由合宪性审查机关加以确认。相关审查涉及两方面内容:(1)要审查立法在内容上是否符合政党意志。对此,政党意志需与宪法秩序相结合,通过将政党意志纳入考量的宪法文本对相关立法内容进行审查。这在物权法的审议过程中体现得非常明显。物权法所设定的财产平等保护原则是否与政党意志以及宪法所确立的社会主义制度相吻合,一度成为学者争议的焦点。(2)要通过合宪性解释的方式使立法符合政党意志。立法往往存在解释空间,在对立法中的相关条款进行合宪性解释时,应选择合乎政党意志的方案。当然,对政党意志的确认和探查应限定在必要范围内,即只有当立法内容本身涉及重大政治争议或意识形态分歧时才能适用,否则就只应在宪法的规范框架内进行审查和解释。

   其次,对政治民主过程的决定(包括立法)加以限定和规范。无论是制度化的立法还是非制度化的民意发现,民主过程总会出现偏离公意或异化的情况,也总有一些群体无法在政治意志形成过程中充分表达自己的利益诉求,此种情形构成合宪性审查之必要。需受到合宪性审查的对象包括:(1)立法程序,如全国人大与全国人大常委会之间的立法分工;[46](2)立法对权利义务的分配;(3)政治决定,如全国人大或全国人大常委会的决议;(4)政党意志的形成过程是否符合法定程序;(5)政党运行的内部纪律是否与宪法上基本权利的要求相符,等等。[47]

   最后,由全国人大/全国人大常委会行使的合宪性审查权,同样会对从属于“行—政”维度中的权限争议,即国家权力之间的分工以及中央与地方之间的关系产生影响。当具有分工属性的国家机构之间产生权限争议时,可以通过合宪性审查加以确认。在中国,权限争议是具有高度政治性的问题,无论是横向的权限分工还是纵向的中央与地方关系问题,大多都是通过内部的政治调控机制解决的,很难进入正式的法律程序。相较而言,由于宪法对于横向的权限分工规定较为详细,权限边界较为清晰,横向的权限分工更容易成为宪法审查的对象。中央与地方之间的关系则因宪法规定太过笼统,很难通过宪法审查的方式加以明确。

   (二)法律系统中的合宪性审查

   我国的合宪性审查权由处于政治系统的全国人大及其常委会行使,但这并不妨碍合宪性审查出现于法律系统中。当全国人大及其常委会对立法、行政等国家公权力的行使进行审查时,必须借助合宪或违宪的符码来运行,而不能直接将经济、道德等其他类型的符码作为判断标准。处于法律系统中的合宪性审查,需要适度隔离来自政治的直接影响,严格按照法律系统的标准运行。在合宪性审查的诸项功能中,规范审查和宪法诉愿是最典型的处在法律系统之内的功能。在我国,由于全国人大及其常委会不是司法机构,受理基本权利案件的宪法诉愿无法纳入我国合宪性审查的功能范围,但全国人大及其常委会可以通过与最高人民法院建立规范审查的衔接机制,从而对个案产生间接影响。规范审查是我国法律系统中的合宪性审查的焦点。当前,在规范审查领域,主要存在以下两点问题需要厘清。

   1.法律草案/法律的合宪性审查

   法律系统中的合宪性审查面临的最大问题在于,对于法律的合宪性审查能否以及如何展开,这涉及立法权与最高国家权力之间的内在张力,即议行之间的关系。对于法律合宪性审查的讨论,可从对法律草案的审查和对已通过的法律的审查两方面进行。

   对法律草案的审查属于事前审查。在法国和德国,对于法律的事前审查主要发生在国会通过法律之后、法律生效之前这一阶段。[48]法律通过之前的阶段属于议会通过民主程序对法律草案进行论证的阶段,合宪性审查机构若在此时介入,或有过度介入民主过程之嫌。但在我国,全国人大及其常委会既是立法机关又是审查机关,在审议法律草案阶段就开启合宪性自审并无问题。并且,从逻辑上来说,也只有在这个阶段进行审查,才有可能避免全国人大或全国人大常委会刚刚表决通过某部法律,马上又要启动对该项法律的合宪性审查这一矛盾现象的出现。[49]

   在法律的事后审查方面,立法法第97条规定,“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”,[50]但未反向规定全国人大常委会可以撤销全国人大制定的基本法律,由此为全国人大常委会审查全国人大立法造成了困难。要解决这一问题,需要回到议行结构和全国人大及其常委会的双重属性中才能理解。立法是民主过程的体现,合宪性审查是对代议制民主的纠正。立法处于“治”的维度,合宪性审查则处于“政”的维度,是最高国家权力的体现。对立法草案的合宪性审查固然重要,也确属中国特色,但对立法草案的合宪性检验本质上仍属民主立法的范畴,是代议制民主过程的一环,其没有进入到合宪性审查的核心任务领域。尽管全国人大或其常委会作为立法机关,在对自己所立之法进行合宪性审查时,会遭遇“自己审查自己”的悖论,但如果将时间因素考虑在内,立法随时代的发展极有可能出现原本合宪、如今却不合宪的情况,这恰为合宪性审查的开展留有余地。因而,从宪法第57条关于全国人大最高国家权力机关地位的规定出发,不难推断出,无论是全国人大制定的法律还是全国人大常委会通过的立法,都应受到衍生自“最高国家权力”的合宪性审查权的监督。

   2.合宪性审查机制以及人大与法院之间的联动机制

   立法法第96条、第97条、第99条确立了立法审查的二元机制:主动进行“改变和撤销”的机制和依申请被动审查的机制。[51]这个二元机制不能完全覆盖合宪性审查的任务领域。此外,第96条、第97条所规定的“改变与撤销”的权限以及受理机关与第99条所规定的审查权限和受理机关,并不统一。有权做出改变与撤销决定的主体是分散的、多元多轨的,而被动审查的机构只能是全国人大常委会。在第96条规定的可以“改变和撤销”的法定情形中并不包括违宪的情形。[52]第97条却规定,在对全国人大常委会制定的法律及之下的规范性法律文件进行审查时,某些情况需要考量是否合宪的问题。第99条确立的被动审查机制虽然明显包含了违宪情形,却未将法律违宪的情形纳入其中。如果将合宪性审查权建立在第96条、第97条的基础上,就无法将全国人大制定的基本法律纳入审查范围。“不适当”能否等同于“违宪”也难以确定。并且,多元多轨的审查模式下,不同审查主体对宪法的理解可能严重不统一,以致损及宪法权威。如果将合宪性审查权建立在第99条的基础上,虽然合宪性审查权被专属保留给全国人大常委会,但该条并未规定对基本法律和法律的合宪性审查。此外,第99条第3款关于主动“备案审查”的规定,显然也无法完全取代合宪性审查的功能。[53]

   立法法规定中的上述缺漏决定了,合宪性审查不能局限于立法法所确立的立法审查体制,而应有所超越。无论是从合宪性审查制度自身的属性,还是从我国立法法的规定来看,合宪性审查权都应在政治结构中专属保留给全国人大和全国人大常委会,而不应像立法审查一样出现多元多轨的情况。也就是说,当立法法规定的相关主体发现相关规范文件存在违宪之虞,应直接提请全国人大常委会进行审查或给出宪法解释,防止不同机构对于宪法的理解发生不一致或出现偏差。这也意味着,立法法第99条的规定可以作为合宪性审查的规范基础,但需将审查对象扩展到全国人大及其常委会制定的法律。

在政治体制之内全国人大及其常委会拥有专属管辖权,意味着法院在遇到合宪性审查案件时,没有处理权限,必须移交全国人大或全国人大常委会处理。但法院和全国人大、全国人大常委会之间可以建立起个案审查的联动机制。在法院需要处理的案件中,有许多个案直接涉及公民的基本权利。法官在作出裁判时,有必要考量宪法规定并权衡基本权利的价值,以免造成法律体系的割裂。透过与公民基本权利直接相关的个案,能够更容易地发现当前法律制度规定与宪法规范的不一致之处,这正是个案审查相较于抽象审查的优势所在。虽然全国人大或全国人大常委会的合宪性审查只能是抽象审查,但法院在个案审判过程中,若发现相关法律文件有违宪之嫌,完全可以暂停审理并提请全国人大常委会启动合宪性审查。[54]法国便有类似的做法。传统上,法国的宪法委员会审查是一种政治审查。2008年修宪之后,法国改革了合宪性审查制度,建立了“合宪性先决程序”机制。法院若发现相关立法文件可能涉及违宪,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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