牟文富:断续线与南海总体空间秩序

选择字号:   本文共阅读 639 次 更新时间:2019-12-22 22:43:21

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牟文富  

  

   2016年7月12日南海仲裁裁决出台之后,中国政府发布了《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》白皮书,指出菲律宾挑起的仲裁行为“不为菲律宾创设任何权利,也不为中国创设任何义务”,“中国不接受、不承认该裁决,反对且不接受任何以仲裁裁决为基础的主张和行动”。这意味着仲裁裁决之前的法律基础仍然是解决南海争端的出发点,仲裁裁决的法律效果将被忽略。那我们必须严肃地面对这样的问题: 南海仲裁之前的南海总体法律秩序究竟如何界定?

  

   本文的思路是根据南海空间秩序的构造过程来理解有关南海的历史事实并分析其法律后果,其中空间分配是一个关键的概念,构成了一种历史与法律的综合范畴。基于此,本文所持的基本立场是中国参与南海空间分配的过程到目前为止是一种法律上有效的过程,在此过程中,中国塑造了南海空间秩序,断续线是南海空间秩序的一种标记。长期以来中国主要强调自己对南海诸岛有不可置疑的主权,这固然是中国在南海权益的坚实基础,但南海诸岛的主权与南海断续线结合在一起所构成的南海空间秩序同等重要。本文把南海断续线视为南海空间秩序中极为关键的一环,并不将它与南海诸岛主权分开考虑,论证的时空背景设定为南海仲裁裁决出台之前。


一、南海空间秩序的总体法律状况: 初步描述


   南海的法律秩序是一种与当代一般国际法兼容且符合东亚长期历史发展及现实的特殊空间秩序,也符合国际法中特别制度的特征。其核心构成要素包括南海断续线、中国对南海诸岛的主权、中国根据陆地支配海洋原则而享有的相关主权、主权权利和管辖权、中国长期在南海行使主权而产生的历史性权利。这些要素应作为一种整体性空间秩序的构成部分,而不是各项权利的简单叠加。

  

   南海空间秩序的形成是一种空间分配过程,整个过程分为两个阶段。第一个阶段从近代开始、经过十九世纪中叶到1947年中国政府公布南海断续线。这个时期是中国巩固对南海诸岛的领土主权的时期。这个过程早于南海周边国家。一个关键的法律要点是中国对南海诸岛的领土主权主张满足了各个时期的国际法要求。该过程属于空间分配概念中陆地占有范畴。第二个时期是1947年公布南海断续线到2009年前后南海争端正式产生时近60年的时间。南海断续线则构成了海洋空间分配的范畴。中国不断强调断续线、周边国家长期的沉默使它构成了南海独特空间秩序的关键要素。总体而言,南海空间秩序的构造进程是一种陆地占有、海洋占有的混合体,是一种部分地独立于1982年《联合国海洋法公约》的特殊空间秩序。

  

   当然,无论空间分配概念对国际法的历史多么具有解释力,它毕竟只是一种供我们理解历史与现实的法律概念框架,本身并不自动为南海空间秩序提供充分的法律基础。既然南海空间秩序的构造过程属于陆地占有和海洋占有的历史范畴,那么就必须在国际法的框架下分别考虑这两种要素在南海历史进程中的合法性。下文将主要围绕以南海断续线为标记的南海空间秩序的合法性展开。

  

二、南海空间秩序的形成

  

   2.1南海断续线的意义: 南海空间秩序的标记

  

   中国在先秦时对南海诸岛就有发现、使用行为,中间经历了唐、宋、元、明、清等若干朝代,一直到当代。无论在十五至十八世纪领土取得形式的发现和象征性兼并,还是十九世纪的有效占领,中国的国家行为都可以满足相关国际法标准。简而言之,国际法中的时际法学说充分支持中国在各个时期的主权主张。相比较而言,周边国家,尤其是越南、菲律宾主张领土主权的证据远不及中国充分。②

  

   鉴于越南、菲律宾这两个国家曾经分别沦为法国、美国的殖民地,因此这两个国家独立后的领土来源于对前宗主国的继承。然而,西方殖民国家如法国、西班牙、美国在殖民统治期间没有取得南海岛屿的领土主权。按照“帕尔马斯岛案”中仲裁员胡伯(Max Huber) 对先后两种领土所有权(title to territory) 之关系的论述,这些殖民地国家没有取代中国已经拥有的、在先的领土所有权。就越南而言,其殖民宗主国法国试图在20世纪30年代曾试图侵占西沙群岛,中国一直在抗议,法国从未成功取得西沙群岛的主权。显示越南立场最薄弱的一个事实是1956年、1958年对南沙群岛主权属于中国的承认,此时禁止反言原则就会适用。对菲律宾而言,其1946年独立后的领土范围继承于前宗主国西班牙、美国殖民地,而殖民宗主国西班牙、美国的殖民地范围并未包括南沙群岛等。所以菲律宾很难依赖前宗主国的行为对南沙群岛主张主权。菲律宾对南沙群岛部分岛屿的主权要求基于对无主地的先占,然而其主张最大的薄弱之处也正是它认为南沙群岛部分岛屿是无主地、被放弃领土这样的立场,而且菲律宾到20世纪70年代才公开其领土主张。

  

   到20世纪初,中国对南海诸岛有一个普遍性的认知———主权属于中国。从1914年开始,各种官方、非官方地图就在南海画了中国领土的范围线。最具重要意义的是1947年民国政府内政部方域司印制的《南海诸岛位置图》,在南海诸岛周围画有U形断续线,1948年将该图收入《中华民国行政区域图》公开对外发行。1949年中国新政府成立后也采用了经过调整的1948年南海断续线。

  

   就在二战后海洋法面临巨变的时候,中国绘制了南海断续线作为南海空间秩序的标记。公布南海断续线是一种不为当时国际法所禁止的单方行为,其法律基础也是全新的。类似的《杜鲁门公告》阐述的权利基础是作为陆地领土自然延伸的大陆架概念,此后演化成为沿海国对毗邻海域之海床及底土上的自然资源享有主权权利的全新法律基础,而此前的海洋空间则是领海-公海的两分法,对海洋自然资源的权利基于领海主权和公海自由原则。中国在南海断续线内水域的权利基础一方面是“陆地支配海洋”,如果中国不拥有南海诸岛的主权,几乎可以肯定不会有南海断续线。另一方面断续线也超越了该原则。因为根据该原则及当时习惯国际法,陆地领土产生的海洋空间一般为3~12海里的领海,而断续线与此不同,依据当时国际法,这种划线意识、方法是全新的,它以不违反国际法、也不为国际法所禁止的单方行为标准标定了一种南海空间的边界,确定了中国与其他国家之间空间范围的内-外之分。当然,不管断续线给南海空间秩序带来何种新的影响,我们首先需要关注的是它在国际法上的合法性。

  

   2.2 时际法审视下的南海断续线

  

   (1)时际法与南海断续线的效力

  

   菲律宾在南海仲裁的诉状中引用18幅绘制有南海断续线的整幅中国地图,并指控中国“没有解释九段线内水域及海床的地位”。但菲律宾的证据及法律观点并未证明南海断续线没有法律效力,事实上正相反,断续线得到持续地强化,理由如下。南海断续线正式出现在1947年民国政府内政部方域司印制的《南海岛屿位置图》上,按照中国学界一般的理解,当时断续线的功能主要是“确定和公布西沙、南沙群岛的范围和对西沙、南沙群岛的主权”。相对于1947年的断续线,1953年的断续线做了小范围内的修正,此后60余年中再未有变化。1949 年之后,尽管断续线在局部上仍然与南海诸岛联系在一起,但总体趋势是更多地被放在“中华人民共和国地图”这样的整体性地图之中,不再特地将断续线与南海诸岛位置联系在一起———不再以最初的“南海诸岛位置图”这样的名义出现。这种变化不仅仅是地图绘制上的技术处理。合理的解释是,在确信对南海诸岛主权稳固建立之后,中国更倾向于从南海与中国整个领土主权的总体关系中来看待南海。中国长时间不受干扰地主张断续线,到后来断续线已经超越了最初标定岛屿主权归属的功能、从而产生了具有国际法上特别制度地位的南海空间秩序,中国将断续线作为整个南海空间秩序的核心要素之一对待。不过这首先需要在时际法的概念下证明这个过程的合法性。

  

   国内学者已经用国际法中的时际法学说来考察中国对南海诸岛的领土主权。同样,判断中国公布南海断续线的效力及合法性的恰当方法也应当采用时际法概念,因为周边国家用1982年《联合国海洋法公约》来攻击1947年的南海断续线的效力显然是适用法律错误。除了在“帕尔马斯岛仲裁案”中胡伯阐述的时际法概念外,时际法的权威性学术表述是1975年国际法学会(Institut de Droit International) 通过的“国际法中的时际问题”决议。已故国际海洋法法庭法官赵理海先生对其中的第一、二条翻译为: “一、除另有表示外,任何国际法规则的现实适用范围,应根据任何事实、行为或情势必须按照与之同时的法律规则来判断这项一般法律原则予以确定。二、在适用这项原则时,(a)任何有关单一事实的规则,应适用于该规则有效期间所发生的事实; (b)任何有关实际情势的规则, 应适用于该规则有效期间内存在的情势,即使这些情势是先前产生的; (c) 任何有关一项法律行为的合法性或非法性的规则,或有关其有效条件的规则应适用于该规则有效期间内所发生的行为。”根据时际法学说,衡量断续线之合法性的相关因素是当时国际法现状、后续发展。

  

   就南海断续线具有分配海洋空间的功能这一点而言,它与美国的《杜鲁门公告》一样,都属于全新的海洋权利主张,那么在二者分别发生的1945年、1947年,它们违反国际法吗? 该问题又涉及国家权利的来源: 国家的权利是某种既有国际法规则所授予的,还是不能推定对国家的主权行为有天然的限制? 从国际法的社会基础来看,更合理的出发点应该是后者,因为在一个由主权国家组成的国际体系中,假定主权国家只有明示许可的情形下才有行动的自由是不符合国际关系的现实。国家行为合法性主要是看国家行为是否违反主权平等原则、国际法在当时是否对国家行为明确施加了限制、一国行为是否侵害他国的合法权利。

  

根据时际法学说,南海断续线的产生应当符合它产生时有效的法律,而不是用产生争议时的法律来确定其法律效力。在考察南海断续线产生时有效的国际法时,尤其是应当考虑第二次世界大战之后海洋法律秩序的演化: 从美国杜鲁门总统颁布的关于大陆架的宣言开始,各国竞相提出了非常激进的海洋主张,掀起了扩大海洋权益的狂潮。它受对海洋的领土性诱惑所驱使。这一时期海洋法的发展、尤其是相关习惯法的形成深受一连串的国家单方行为的影响。一个必须注意的法律现实是二战之后到第一次海洋法大会,国际法一般并不禁止各国单方提出激进的海洋权利主张。如果把当时中国政府公布“南海断续线”的行为放在全球很多国家提出激进的海洋主张的大潮中去看,中国的行为完全符合国际海洋法律秩序形成的现实。尽管中国政府当时的动机可能在于宣示对南海诸岛的主权,然而,如果说中国公布南海断续线的实际法律效果也是参与了海洋空间的分配,那此种行为也符合当时国际法。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:太平洋学报,2019年第11期

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