仇朝兵:仇朝兵:特朗普政府的“印太战略”及其对中国地区安全环境的影响

选择字号:   本文共阅读 1964 次 更新时间:2019-12-15 16:16:12

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仇朝兵  
美国将很可能面临把领导权让予该地区其他国家的境况。2017年7月12日听证会关注的主要议题是"促进民主、人权和法治"。和平研究所亚洲中心高级顾问德里克·米切尔(DerekMichel)作证时说"21世纪决定性的挑战将继续存在,而且有时可能因不满现状的新兴大国崛起而改变第二次世界大战后国际体系的规范、规则和价值。如果美国不发挥领导作用,帮助塑造人权、民主和法治等规范和价值,没有任何一个其他国家能够或愿意取代我们的地位。其他国家必将通过扩展它们自己的价值观来填补这一真空,从而对我们造成持久的伤害。"2017年11月14日听证会主要关注的是中美关系,包括中国的战略意图、中 国领导人对美国及其在地区和世界上之作用的看法,以及美国对华政策等问题。

   在2017年和2018年,美国众议院外交委员会亚洲和太平洋小组委员会也举行了数十次与特朗普政府"印太战略"之形成和实施有关的听证会,涉及主题包括:朝鲜的威胁及对朝施压、制止中国海上推进、中国技术之崛起、加强美台关系、中国的海外影响力、中国在非洲和欧洲的投资及中国对外投资战略、中国的人权状况、美国与东盟的关系、美国在南亚的影响力、东南亚恐怖主义、美国在亚太地区之利益,以及越南的宗教自由和人权问题等。

   2017年7月14日和9月18日分别在美国国会众参两院通过的2018财年《国防授权法》使用了"印-亚-太"(Indo-Asia-Pacific)这一概念。美国国会认为,印-亚-太地区的安全、稳定和繁荣对于美国的国家利益至关重要。该法案之1251节(SEC.1251)指出,国防部长应该评估美国在印-亚-太地区力量态势,确保美国在该地区维持适当的前沿存在。美国对航行自由的承诺,确保美国海空军自由进入海上航道和空中航线,依然是核心安全利益。美国应该通过强化联盟和伙伴关系,支持诸如东盟 等地区机制和组织,发展合作性安全安排,应对共同挑战,以及强化国际法,包括尊重人权等的作用,继续在印-亚-太地区的接触。国会还要求国防部长实施一项"印-亚-太稳定倡议",以促进该地区的稳定。通过举行听证会和一系列法案的制订,国会对特朗普政府"印太战略"的制订和实施已施加了影响。

   2017年12月18日,白宫发布了特朗普就任总统以来的首份美国国家安全战略》报告。报告认为,美国将在全球范围内面临日益增长的政治、经济和军事竞争。

   在有关地区战略的部分,这份战略报告把对印太地区的战略放在其地区战略的首要位置。报告认为,印太地区"正发生着世界秩序自由愿景与压制性愿景之间的地缘政治竞争",中国正在利用经济引诱和惩罚、影响力行动以及暗示的军事威胁,说服其他国家听从其政治和安全议程;中国的基础设施投资和贸易战略强化了其地缘政治愿望;中国在南海建设前哨并使之军事化,威胁了其他国家的主权,破坏了地区稳定;中国发起的快速军事现代化运动,目的是限制美国进入该地区,而让自己能为所欲为。关于朝鲜,报告指出,朝鲜政权正在迅速推进其网络、核和弹道导弹计划。朝鲜追求这些武器对全球构成了威胁。核武器武装起来的朝鲜可能将导致世界上最具破坏性的武器在印太及更广泛地区的扩散。该报告还阐述了实施这一战略需要在政治、经济以及军事和安全方面优先采取的行动。至此,特朗普政府的"印太战略"正式出台。

  

   三、自由和开放的印太地区"的意涵

   自由和开放的印太地区"是特朗普政府"印太战略"的一个核心概念,准确理解这一概念的内涵,有助于准确理解其"印太战略"的本质。

   2017年11月10日,特朗普总统在越南举行的亚太经济合作组织工商领导人峰会上发表演讲阐述了其推动建立"自由和开放的印太地区的愿景",也就是他所谓的"印太梦"。有评论指出,特朗普在这次演讲中呼吁公平和对等的贸易,重申法治、个人权利和航行自由的重要性,但并未明确表达其政府将如何支持这些优先考虑事项,以及将采取哪些与过去不同的方式,也未具体指出美国与这一更广泛的印太地理区域接触的方法。2017年《美国国家安全战略》报告关于"印太战略"的部分只是概述了印太地区面临的威胁及在政治、经济及军事和安全方面应对这些威胁和挑战的举措,也未深入阐发特朗普政府所倡导的"塑造自由和开放的印太地区"这一愿景。随着特朗普政府"印太战略"在2018年进入制订和实施阶段,其所倡导的"自由和开放的印太地区"这一概念的内涵才得到更充分的阐发。美国助理国务卿帮办黄之瀚、负责南亚和中亚事务的代理副助理国务卿汤姆斯·瓦达(ThomasL.Vajda)、国 防部负责亚洲和太平洋事务的助理国防部长兰德尔·薛瑞福(Randall Schriver)、国务卿迈克尔·彭佩奥(Michael Pompeo)、副总统迈克·彭斯(Mike Pence)等特朗普政府官员,先后在不同场合对特朗普政府所谓"自由和开放的印太战略"的意涵做了类似的阐述。

   2018年4月2日,黄之瀚作为特朗普政府官员首次对其"自由和开放的印太战略"的意涵进行了系统解释。黄之瀚说,所谓"自由",在国际层次上,美国希望印太 地区的各个国家免于胁迫,能够以主权国家的方式追求它们在该地区选择的道路;在国家层次上,美国希望印太地区各个国家的社会都能够逐步变得更加自由——在善治、基本权利、透明度和反腐败方面是自由的。所谓"开放",首先意味着开放海上航道和空中航线;其次"开放"意味着开放的基础设施。美国希望以正确的方式,在基础设施建设方面帮助这个地区,真正推动该地区的一体化,提升这些经济体的国内生产总值。"开放"还意味着更开放的投资,更开放的投资环境,更透明的监管结构,不仅该地区对美国对外直接投资开放,而且本地人民、创新者和企业也可以利用这种投资环境,推动该地区经济增长。美国所谓的"开放",还意味着更开放的贸易。

   2018年7月8日,彭佩奥国务卿在越南首都河内参加工商界招待会时说,一个"自由和开放的印太地区"是美国真正的优先关注,美国致力于塑造这样的印太地 区,强大、独立国家相互尊重主权、支持法治和促进负责任的商业。2018年7月30日,在美国商会主办的印太商业论坛上,彭佩奥对"自由"和"开放"做了更详细的解释。在演讲结束时,彭佩奥说,特朗普政府有一个关于21世纪印太地区的清晰愿景。

   美国的愿景是深度参与在该地区的经济、政治和安全事务。美国从不而且永远都不会在印太地区寻求支配地位,也反对任何国家这么做。美国期望建立这样的地区秩序,"独立的国家能够捍卫其人民并在国际市场上展开公平竞争。我们准备提升我们伙伴的安全并帮助他们以确保人的尊严的方式发展其经济和社会。我们将帮助他们,帮助他们使其人民免于胁迫或大国的支配。"

   2018年11月15日,彭斯副总统在东亚峰会全体会议上强调"美国对印太地区的承诺是坚定和持久的。美国所做的一切,是寻求合作,而非控制我们追求这样的印太地区,其中的所有国家,无论大小,都能繁荣和兴旺——主权得到保障,相互之间进行公平竞争,免于胁迫和支配,以及支持已经使该地区能够崛起的原则、价值和规范。"2018年11月16日,彭斯副总统在亚太经合组织工商领导人峰会的演讲中,进一步阐述特朗普政府塑造"自由和开放的印太地区"的愿景。彭斯说 美国追求一个自由的印太地区,在这里,独立国家勇敢地追求它们自己的利益,公平地尊重它们的邻居;在这里,社会、信仰和传统携手共同繁荣和成长;在这里,个人行使上帝赋予他们的自由,追求他们的梦想,有步骤地完成他们的使命。美国追求一个开放的印太地区,在这里,商业和文化自由地流动;在这里,海洋和天空都可以用于和平目的;在这里,争端可以在没有冲突或强制的情况下得以解决;在这里,国家之间互相进行贸易,收益和付出一样多;在这里,我们拥抱一种让所有把这个地区视为自己家园的人拥有无限可能的未来。

   这些论述所阐明的特朗普政府塑造"自由和开放的印太地区"的愿景,不仅包含 美国对自身与其他国家关系的关注,还包括对各国内部治理与发展、地区秩序的关注;既包括政治领域,也包含经济领域,还包含社会和价值观等方面的内容;既有明显的针对中国的意图,也有着更广泛的战略关注。

  

   四、特朗普政府"印太战略"的推进

   理解和评估特朗普政府"印太战略"的本质及其对中国地区安全环境的影响,需要以对这一战略具体实施过程的全面考察为基础。相关的战略报告或文件,只是阐述了整体的战略思想,提供了方向性指南。对战略实施具体细节考察得越全面,对战略思想或战略构想的认识才会更深刻,才可能更准确地理解战略实施所产生的影响。因此,本部分将尽可能详尽地梳理特朗普政府为推进""印太战略"而在政治、军事与安全、经济、人员和文化交流及价值观传播等方面采取的举措。

   (一)发展与印太各国的关系,强化美国对该地区的承诺

   盟国和伙伴是美国地区和全球战略的支柱。特朗普政府推进""印太战略",以多承诺。发展与印太地区盟国及伙伴的关系,强化了对其盟国和伙伴及对该地区的第一,重启美、日、印、澳四国安全对话机制。美、日、印、澳四国安全对话(Quad)源于2004 年底印度洋海啸发生后在美国倡议和推动下四国组成的协调救灾行动的"核心集团"。2007年5月,美、日、印、澳举行了首次司局级四方安全对话,但后来不了了之。特朗普就任美国总统后,随着印太地区形势变化,重启四国安全对话机制。

   2017年11月,四国外交部门在马尼拉举行了局长级战略对话。四方一致认为,自由、开放、繁荣和包容的印太地区有利于该地区及整个世界所有国家的长期利益。他们探讨了在该地区实现共同目标和解决共同挑战的途径,并表示致力于深化基于共同民主价值观和原则的合作,继续讨论进一步在印太地区深化基于规则的秩序。在2018年6月7日的第二次安全对话、2018年11月15日的第三次关于印太地区的磋商,以及2019年5月31日举行的会谈中,四国都重申支持塑造一个自由、开放和包容、所有国家都尊重主权和国际法、航行自由和飞越自由以及可持续发展的印太地区,共同承诺支持和加强印太地区基于规则的秩序;四国还探讨了实现在发展与互联互通、善治、地区安全等方面之共同目标的途径,并承诺支持广泛的经济发展,充分发挥该地区潜力,支持高质量、基于开放、透明、经济效率和债务可持续性等国际标准的基础设施发展;四国坚定地支持东盟的中心地位和东盟领导的地区架构,重申东盟领导的东亚峰会和东盟地区论坛等机制在该地区发挥着必不可少的 作用,并支持环印度洋区域合作联盟(The Indian Ocean Rim-Assciation for RegionalCooperation,IOR-ARC)和太平洋岛国论坛(PacificlIslands Forum,PIFP)等地区组织。

   第二,强化三边对话机制。强化美日澳、美日印、美日韩等三边对话机制也是特朗普政府因应印太地区新的、日益复杂的安全形势和挑战、实施其"印太战略"的重要举措。

2017年8月,美日澳三国外长举行了第七次部长级战略对话。此时,特朗普政府尚未明确提出"印太战略",但三方在会谈中已强调了三边战略伙伴关系对于确保自由、开放、和平、稳定、民主和繁荣、以法治为基础的亚太和印度洋地区和世界的重要性。2018年8月,美日澳三国外长举行第八次部长级战略对话,明确强调致力于维持和推动塑造一个自由、开放、繁荣和包容的印太地区。这两次部长级三边战略对话都表达了对朝鲜核问题、南海问题、东海问题的关注;都强调支持基于规则的秩序;都重申支持东盟在亚太地区架构的发展及它对于地区稳定和繁荣方面发挥中心作用和东盟的团结,(点击此处阅读下一页)

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