高一飞 陈恋:人民法院司法改革40年的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2019-12-13 19:31:02

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
实现法官职业化。为了解决法官非职业化问题,全国人大常委会于2001年6月30日修改了《法官法》,修改后的《法官法》明确了从通过司法考试并且具备法官条件的人员中择优挑选初任法官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法(试行)》,我国正式确立了司法考试制度,将其作为挑选初任法官和检察官的门槛,为实现司法职业化迈出重要一步。最高人民法院于2002年7月18日颁布实施的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,提出了法官队伍职业化建设的基本内容。自1979年起,我国法官队伍学历逐步提高,变化的具体数字如下:

   截至1979年底,全国法院干部有95255人,其中具有大专以上学历的只有7000余人,仅占干部总数的7.3%。[7]

   截至1987年底,大专以上学历法官的比例为17.1%。[8]

   截至1997年底,全国法院工作人员共28万余人。其中法官17万余人,书记员5万余人,法警2万余人,法官中具有大专以上文化水平的已占80%以上。[9]

   截至2007年底,全国共有法官189413人,其中本科以上学历占65.1%,研究生以上学历占3.29%。[10]

   尽管这轮司法改革中的法官本科学历所占比例不到1/3,但是既定的法官任职基本要求对后来法官队伍的发展发生了持续的作用。在这轮司法改革后8年的2015年3月,法官队伍中具有大学本科以上学历成为法官群体的基本特征(占97.85%),其中还有相当部分法官获得了硕士和博士学位(硕士占34.37%,博士占1.32%),相反本科以下学历的法官则成为绝对少数派,仅占2.15%。而且90.17%的法官都是法学专业的毕业生,高学历的法官中64.21%都是前学历的科班出身。[11]最高人民法院于2011年6月22日发布并实施了《全国法院人才队伍建设规划纲要(2010—2020年)》提出,到2020年,全国法院具有大学本科及以上学历的各类人员占法院人员总数的85%以上。而根据前述数字,这个目标早已提前、超额完成。

   (二)审判方式改革

   1991年《中华人民共和国民事诉讼法》确立了谁主张谁举证的证据规则,强化了当事人的举证责任,对原有的庭审方式和诉讼制度提出了挑战。1996年修改后的《刑事诉讼法》改变了过去庭审中以法官调查证据为主的做法,确立了“控辩式”的庭审方式,法官处于中立地位。民事和刑事举证质证模式的变革倒逼审判方式改革,加快了审判方式改革步伐。1996年7月,全国法院审判方式改革工作会议在北京召开,要求推进刑事审判方式改革为重点,全面改革和完善民事、经济、行政审判方式,并进行了具体工作部署。

   最高人民法院于1998年7月11日起施行的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》,细化了当事人举证、法庭调查收集证据的规定,要求做好庭前准备相关工作,明确了庭审顺序、方式以及证据审查等问题。法庭审理从法官积极主动调查转变为控辩双方或当事人双方对抗、法官居中裁判;法院认定事实的标准从客观真实转变为以证据为中心的法律真实;由证据的正当性又促进了举证时效、审判时效、判决效力等方面的改革。[12]审判方式改革打破了以往先定后审的传统,举证、质证、辩论、认证都在法庭上进行,增强了审判的透明度。通过审判方式改革,确立了民事案件谁主张谁举证、刑事案件由公诉人承担举证责任的原则,法官从调查取证的义务中脱离出来,保障了法官审判的公正性。审判方式改革以民事审判方式改革为核心,从基层、中级法院自行探索完善审判方式开始,总体呈现“自下而上”的改革路径,落实了二五纲要的要求。

   (三)建立法官依法独立判案责任制

   由于这一轮改革针对的是司法的地方化、行政化和非职业化。法院改革的设计者们在通过统一司法考试努力解决非职业化的同时,试图向行政化开刀,其重要的表现是推行审判责任制。而二五纲要第24条规定“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。”试图通过审判委员会亲自审案,改变审判委员会只判不审的现状。二五纲要第26条规定:“建立法官依法独立判案责任制。”“逐步实现合议庭、独任法官负责制。”试图从法院层级独立走向“审判庭独立”。在此基础上,2002年7月,最高人民法院实施了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,该规定明确了除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外,其他案件由合议庭自行解决;在明确院长、庭长指导、监督作用的同时,合议庭的职能进一步强化。人民法院在建立符合审判工作规律和特点的审判组织方面,迈出了坚实的步伐,巩固了审判方式改革的成果。

   (四)死刑核准权收归最高人民法院

   1983年9月2日,全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》规定:“死刑案件除由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”最高人民法院于同年9月7日实施的《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》,授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪的死刑案件。因为个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严,酿成了多起错杀案件,在社会上造成了极为恶劣的影响,动摇了人民对法治的信心。

   因此,最高人民法院于2007年1月1日起实施的《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》规定,死刑除由最高人民法院判决的以外,各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的,应当报请最高人民法院核准。死刑核准权收归最高院行使后,确保了死刑复核案件的质量和效率,取得了很好的法律效果和社会效果。

   (五)完善人民陪审员制度

   为了保障公民依法参加审判活动,促进司法公正,最高人民法院于2003年向全国人大常委会提交了改革和完善人民陪审制度的议案。十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》,决定具体有以下四方面的内容:人民陪审员由各级人大常委会任命;人民陪审员参与的案件类型;人民陪审员独立行使表决权;随机抽取确定参审的人民陪审员。为了贯彻落实上述决定,最高人民法院和司法部于2004年12月13日联合出台并实施的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》和最高人民法院于2005年1月6日起颁布实施的《关于人民陪审员管理办法(试行)》。以上立法和司法解释确立了我国陪审制的基本运行规则。

   (六)总结与反思

   这一阶段法院审判方式改革取得了较大成效,转变了过去由法院承担证据调查的审判模式,将举证责任分配到了诉讼双方,将法官从繁重的调查取证工作中解放出来,专注于案件审理。通过《法官法》的制定以及推进司法考试,明确法官的任职条件,为解决我国法官非职业化问题提供了条件。但是,这一时期解决“三化”问题的目标并没有实现。

   这一时期法院在招录法官时并没有按照法律规定严格执行学历要求;部分法院招录了大量的非审判人员占用了人事编制;对于已经进入法院但不符合《法官法》学历要求、资格要求的人员,又没有为其转岗或者退出法院的相应配套政策和措施。截至2007年底,全国本科以上学历终究只达到65.1%,不足1/3。

   另一方面,由于这一时期注重法官学历而忽视了法律素养以及道德的培育和考核,导致了司法队伍出现高学历、低业务能力以及一些司法人员道德低下的问题。而司法公开、程序制约等监督机制没有能够同步推进,使独立判案的权力难以受到制约。这一时期出现了严重的司法腐败。2002年,武汉市中级人民院的13名法官和44名律师涉案,被当做司法系统典型的“腐败窝案”而震惊中国司法界。[13]2004年,湖南省高级人民法院院长吴振汉因涉嫌受贿被“双规”。湖南省高级人民法院共有11人存在严重违法问题。[14]2005年3月,阜阳中院副院长朱亚、执行庭长王春友、经二庭长董炳绪被纪委“双规”,此后不久,经一庭庭长陈和平和执行庭一位工作人员也被“双规”。[15]2006年6月至10月,深圳市中级人民法院先后有5名法官被“双规”或逮捕,其中包括1名副院长、3名庭长、1名已退休法官,另外还有多名法官、律师涉案被查,成为轰动一时的深圳中院腐败窝案。[16]没有制约的司法权力必然走向腐败,司法人员在办案过程中收受贿赂,枉法裁判,司法机关成为了权钱交易的市场,严重损害了司法公正。


三、第二轮司法改革中的法院改革(2008—2013)

  

   第二轮司法改革以十七大为开启标志,直至2013年十八届三中全会之前。

   2007年10月15日,胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”[17]十七大提出了深化司法体制改革这一目标,并提出了具体的改革要求。

   这一轮司法改革着重解决上一阶段遗留的司法腐败问题。为了落实党的十七大的总体要求,中央司法体制改革领导小组于2008年5月出台并实施了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。该意见要求以加强权力监督制约为重点,紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节,强调解决体制性、机制性、保障性障碍,建设公正高效权威的社会主义司法制度。为落实中央司法改革任务,最高人民法院于2009年3月17日印发并实施了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,纲要明确了优化人民法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强人民法院队伍建设、加强人民法院经费保障、健全司法为民工作机制五方面的改革任务,涉及法院审判、执行、人事管理、经费保障等各个层面。

   由于过去两个《纲要》对司法道德和司法监督的忽视而引起的司法腐败问题,《三五纲要》指导思想中就指出要“以加强权力制约和监督为重点”,具体的条文有:“改革和完善刑事审判制度”“改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制”“完善法官招录培养体制”“完善法官行为规范”“完善人民法院反腐倡廉长效工作机制”“加强和完善审判与执行公开制度”“建立健全民意沟通表达机制”“完善涉诉信访工作机制”,内容都相当详细。在这一阶段,人民法院具体进行了以下改革:

   (一)防止内部和外部的行政化

   在第一轮改革基本解决非职业化的问题之后,法院三化问题仍遗留下行政化、地方化,而地方化往往是由于行政化所导致的,所以当时在三化中要重点解决的是行政化问题。行政化的表现为外部的权力干预,表现为党政机关对个案的“非法干预”;也表现为内部的行政化办案模式,具体表现为法院内部的庭长和院长判前批示、审判委员会不参加审理但却可以决定案件。

针对当地党政机关对个案的“非法干预”,《三五纲要》提出建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。对于上级法院的判前请示制度,《三五纲要》要求改革和完善上下级人民法院之间的关系;构建科学的审级关系。对于法院内部的审判委员会和庭长院长审批制度,(点击此处阅读下一页)

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